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革新信访制度的理论思考

作者:孙磊  发布时间:2008-12-16 10:15:21


本文荣获北京市法院系统第二十届学术讨论会二等奖

论文提要:

    信访制度是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式;是国家机关发扬社会主义民主,听取人民群众意见、建议和要求,接受人民群众监督的重要渠道。信访制度有着深厚的社会基础和意识形态基础,但其存在往往以抑制现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价,那么信访制度是与我国法治进程相违,还是可以将信访制度纳入法治建设的轨道中去呢?

    信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。多数行政法论著完全不提信访制度,只有少数论著附带地讨论信访制度。[1]信访无论是在纠纷解决机制的研究中还是在行政救济制度的研究中,都处于非常边缘的位置,甚至根本不被承认。这大概是因为多数法学研究者都认为信访缺乏法律规范,带有较为浓厚的权大于法的“人治”色彩。但是我们应该认识到,鉴于现行行政诉讼制度和行政复议制度本身的诸多缺陷,司法独立尚待实现、司法腐败依然严重的时候,信访救济尽管有很强的人治色彩,但可能包含了实体正义的一面。在健全行政救济制度的漫长过程中,信访救济对于行政相对人来说是具有重要意义的。

    笔者认为,信访制度存在是有其合理性的,信访制度走到现在这个制度变迁关口并不是偶然的。信访制度的困境,不仅是自身体制的问题,还涉及到我国整个救济、监督、解决纠纷机制。我们必须从多角度去认识信访制度的改革。在我们这样一个法治精神依然薄弱、人治传统依然强大的社会中,我们当然应该更多地强调对司法救济制度本身的完善,而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段。但是我们必须重视信访救济这种公民权利救济方式,要将其纳入法治的轨道。其关键是对这种制度运用得当,本文将重新正确认识其功能目标,提出借鉴申诉专员制度设立信访专员制度,改革其制度弊端,使信访制度适应社会的发展重焕活力。

 

以下正文:

    一 、信访制度存在的合理性和功能定位

   (一) 信访制度存在的合理性

    哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”,且不论这句话是否为真理,但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义,作为一项法律制度,信访制度的出现不是偶然的。现行《宪法》第一百二十三条规定,人民法院是国家的审判机关。《人民法院组织法》、《国家赔偿法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》等法律以及相关的司法解释对法院审判的管辖范围也有明确的界定。的确,公民一旦觉得自己的合法利益受到侵害,便可根据中国宪法和法律诉诸法院。司法裁判应当是最正规的、也是最后的渠道。国际人权公约也把诉诸司法作为一项人权。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定:“在裁定针对任何人的指控或确定他在法律讼案中权利与义务时,人人皆有资格获得由依据法律设立的有权能的、独立、无偏倚的法庭所为的公正而公开的审判。”按这一条的意思,任何人在遇到纠纷后,都有权利告到法院。也就是说,选择到法院解决问题,最后由法院,而不是由行政机构、民间组织来裁判,是法治的基本要求,也是当事人的权利。可是,问题在于,当事人能不能不选择法院这个正规渠道?当事人又是为什么常常不选择法院这个正规渠道?当事人在决定选择救济手段时,主要考虑的,恐怕不是法律对正规渠道的规定,而是能否得到救济、救济机构是否诚信公正、以及获得救济要耗费多少成本。并不是所有纠纷都通过诉讼解决,在我国纠纷的大部分是通过诉讼以外的途径解决。[2]

    普通老百姓看重的,是获得救济的可能,而不是获得法院救济的可能;是获得救济的权利,而不是获得法院救济的权利;是要获得正义,而不是要获得正规的正义。公民权利救济分为公力救济和私力救济,公力救济中的司法救济因其高诚信、低成本在公力救济里占居主导,但是社会的发展往往使制度的运作发生变化而不与当初理想的制度设计一致,如果现行制度设计或运作出现低诚信、高成本的现象,当事人为什么不能选择其他渠道呢?人们往往能通过司法救济之外的途径获得正义,谋取权利。人们通过信访寻求权利救济,也许会被人说成“公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家救济的一种特殊权利”,“消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础”,这显然有违逻辑,当前司法机关之所以缺乏权威不是因为有了信访制度,而是因为自身的体制性痼疾。要知道法治的精神实质,即谋取正义,保护权利。一切争议都通过司法途径解决只是法治的良好愿望,而并不是说法治就要拒绝所有其他途径的权利救济。由此引申,就像夏勇先生所说的,舍法求法已然超越法治的工具性(instrumental)立场,而指向一种真正合格的实质性的(substantive)法治。因为,在舍法求法的情形下,当事人要求的,不是非法的结果,而是合法的结果;当事人舍弃的,不是法律的原则,而是法律的形式;当事人依据的,不是关于权利行使的现行制度安排,而且权利本身。在此意义上,舍法求法是行使一项保护自身权利的权利。当现行的制度安排不能保护自己在法律上享有的权利时,为什么不能诉诸其他的渠道呢?如此说来,舍法求法亦正义之道、权利之道。[3]

    具有人治性质的信访制度是建立在深厚的中国国情的基础上的,新中国历史上直到今天,信访制度确实为国家消解社会矛盾提供了一个制度渠道,也为受冤屈和不公对待的民众提供了一个申诉渠道,在我国进行建设社会主义法治国家的进程中不可能立即“放弃”和“废除”。况且人治并非是完全坏的东西:法治再好,总不可避免地会有某些漏洞和缺陷,适当的人治就像电脑的“补丁”软件,运用得当,可以弥补法治的漏洞和缺陷;法治有时会过于僵硬、过于刚性,适当的人治就像英国的“衡平法”一样,运用得当,可以缓和法治不时发生的过分的僵硬和过度的刚性。[4]但是信访体制的弊端重重,如各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集;由于信访机构林立,而缺少统领机关,也没有相应的程序规定,各机构推来推去,信访人投诉无门,来京后不停地在各信访机构之间来回跑动;法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准,而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意,等等。那么,要使信访制度起到缓和法治刚性、弥补法治漏洞的作用,必须认清信访的适当地位,实现其适当的功能。否则,其将不是缓和法治的过分僵硬和过度的刚性,而会是腐化法治的根基;其将不仅不可能弥补法治的漏洞和缺陷,反而可能毁坏法治,使整个法治崩溃。

   (二) 信访功能之重新界定

    1.保障民主权利,实现权利救济

    信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。[5]这里确定的“反映情况,提出建议、意见和投诉请求”三种功能。其中“投诉请求”占有最大的比重。新《信访条例》第14 条和第21条规定,行政相对人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议,应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等,而不能诉诸信访;如果向行政机关提出信访,行政机关将不予受理。
在我国现行宪法和有关法律中,没有明确规定信访权,但是可以在宪法中找到法律依据。宪法第41条第一款明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员 ,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。在1982年国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例(草案)》第二条也规定了,信访是宪法规定的民主权利。2004年通过的我国宪法第二十四条修正案规定,国家尊重和保障人权。我们应该把信访权利看成一种人权。因为表达自由是现代民主制度的基石,也是现代宪政制度的起点,它是一种最重要的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》规定——人人有权享有主张和表达自由,这种权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。信访是实现表达自由的一种重要方式。我国政府于1998年10月正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》,由于这一《公约》是保证《世界人权宣言》具体实现的基本人权公约,这说明我国政府基本上认可表达自由的概念及保护表达自由的法律意义,那么我国政府也同样保护信访权利。

    2.是公民监督的重要内容,也是反腐倡廉的信息源

    作为新中国成立后建立的一项法律制度,信访制度一向被认为是共产党人的一个发明,是共产党人所创造的新中国法律传统。[6]信访制度的存在,成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中,有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的。据公开资料显示,从1994年1月到1995年6月,65个中央国家机关的纪检监察机构,共收到信访举报68983件次,这些信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。这也符合中央的“民主反腐”的思路。

    3.听取民声、反映民意

    公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意,对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议,即所谓的“民意上达”。民意的上达能够实现行政决策民主化,科学化;可以检验决策是否符合国情民意,是否需要修正补充;也是政府进行社会调控,维护社会稳定的有效机制。特别是目前全面建设小康社会的时期,存在着的大量社会现象严重威胁着社会的公平和公正,当社会的不公积累到一定程度时,发泄不满、提出意见的渠道如果淤塞,社会矛盾就会激化,社会秩序将失控。信访部门就是与民众面对面交流,听取民众心声的地方,从而缓解社会矛盾。

    二、信访制度改革的设想

   (一)申诉专员制度介绍

    申诉专员的英文名为ombudsman,我国内地有些学者将其翻译为行政监察专员。申诉专员制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项法律制度。这一制度系瑞典于1809年首创,以后首先传播到斯堪的纳维亚半岛的丹麦、挪威等国。20世纪60年代以后为世界各国各地广为借鉴。申诉专员制度是迥异于传统的司法与行政救济途径的制度,其与传统的行政内部救济途径不同的是,这种制度是通过申诉专员的独立调查,得出结论,提出解决问题的建议,而不是由设立于行政机关内部的机构进行调查和处理争议。这一制度与司法方式不同的是,其具有极强的灵活性和务实性,只调查当事人的投诉是否成立而不对争议作是非判断,只提出解决问题的建议而不作决定。[8]

    各国申诉专员一般都独立于行政机关,实行首长负责制。这种制度的代表国家瑞典,在议会设有4名申诉专员。他们由议会两院投票,对议会负责。从具有杰出法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中选出,大多来自于法官和律师。在任期内,除议会外,任何人都无权对他们进行罢免。申诉专员处理案件的范围非常广,但主要是对公共行政机关合法、公平地行使职权进行监督,还有对失当行政行为进行监控和救济。瑞典议会行政监察专员对可能提起公诉的案件,由司法法院受理,而不由行政监察专员处理;对不够提起公诉的案件,则由行政监察专员处理。瑞典议会行政监察专员行使监察权的方式有三种:1、视察。每一监察专员有权在他认为需要的时候对需要视察的机构和单位进行视察,以便发现问题,提出改进意见。2、调查。如果议会专员通过各种渠道发现有关部门存在问题,他们有权主动调查。3、处理申诉案件。议会行政监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的申诉案。任何遭受政府侵害的公民都可以向行政监察专员申诉。[9]受理和处理公民的申诉案件,是申诉专员最主要的职能。以瑞典来说,他们对案件的处理分四种情况:1、驳回无理申诉。监察专员对案件进行调查以后,认为政府的行为合法适当,便可作出驳回申诉的决定,并说明理由。2、向行政机关提出建议。监察专员在办案中发现一些行政机关需要改进的问题,他们可以对行政机关提出建议。3、向行政机关提出批评。批评常常是针对些错误不严重的官员。4、对行政机关提出控诉。[10]申诉专员行使职权的程序,各国规定受理申诉过程中是否允许当事人聘请律师;当事人是直接向申诉专员提出申诉还是需由议员转交等方面有一些差别。但总的来说大同小异,如受理案件主要来自于当事人的直接或间接申诉;对投诉只享有调查权的权力,得出投诉是成立不成立的结论,并根据调查结论提出建议,而不直接作出决定。

   (二)申诉专员制度对我国信访制度改革的启示

    法律不是万能的,其功能和作用是有限的。除了法律,调整社会纠纷的机制还有道德、习俗、文化以及政策等。况且法律本身所固有的不完善性和滞后性使得司法机关审理的每一件案件并不是都能得到公正的审理和裁判,公民的权利还不能得到全面有效的救济。如果从法律有限性的角度来看信访,能够获得更加深刻的理解。我们可以让司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨,还有执法和司法的合理性问题也可以成为关注焦点。这样,一项更加简便有效,也更加全面灵活的救济方式,就成为必需。

    行政相对人的权利救济问题是民主政治最基本的构成要素,也是实现法治的一个重要环节。一个国家如果没有健全的行政相对人权利救济制度,就没有资格说它是一个民主的或法治国家。从世界民主和法治化进程来看,行政相对人的权利救济制度似乎通常是该国民主化和法治化的启动器。[11]随着政府职能的不断演进,“有权利必有救济”的古老法谚也已焕发出新的生机与活力,现代行政法的发展趋势是行政行为与行政管理手段的日益多元化、复杂化,相对应的是行政救济制度也必须多方位、多途径地对行政相对人的权利进行救济。失当行政行为的存在及其侵犯公民权利的现象是一个不容回避的现实,但是对失当行政行为是难以作出是非判断和法律评价的。因此,传统的司法途径和行政机关内部救济途径不适应于对失当行政行为侵犯公民权利实施救济。我国行政诉讼法在立法过程中关于对行政机关自由裁量权范围内的行政行为法院是否要进行司法审查的讨论,本质上即是救济途径、方式、与被救济的行政行为是否相适应之问题的反映。

    申诉专员制度则由于其所具有的极强的灵活性和务实性,以及申诉专员只对争议问题进行调查和提出建议而不作出裁决的独立性和超然性,也不会造成干预司法和行政,因此在处理对失当行政行为的投诉方面和公民权利救济方面具有极大的优势。

    不过,申诉专员制度在机构设置、官员任免及运作方式等方面与我国的信访制度并不一样:首先,申诉专员或申诉专员公署一般是由国会或议会任命并向其报告工作,申诉专员的薪金等经费开支均由国会单独拨给,并不是从属于政府的雇员或机构,具有相对的独立性;其次,申诉专员受理的范围也主要限于政府在公共行政管理和服务范围的投诉及其对政府工作人员行政失当行为的监察,并非包罗万象的什么都管;第三,具有公开公正的调查处理程序。独立的申诉专员、严格的处理程序和透明公正的运作方式构成了南非、澳大利亚等国家申诉专员制度;而中国香港地区的申诉专员在处理市民投诉时引进调解机制的做法,使得这一制度更具灵活、便捷的特色;美国的“311”非紧急事件求助电话畅通便捷的受理渠道与高效快速的政府相关职能部门配合,也是解决市民对政府公共服务投诉的重要因素。[12]这些有益的制度设计值得我国学习和借鉴。值得注意的是申诉专员制度还与我国信访制度在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上还存在诸多不可比性,因此如果不考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景,无法真正将各国制度的精华提取出来,难以创立适应我国国情的信访制度。

   (三)借鉴申诉专员制度设立信访专员制度

    1.设立我国的信访专员制度 

    我国信访机构庞大而分散,整个系统缺乏统一协调的机制,信访机构也没有独立处理问题的权限,使得信访的功能得不到应有的发挥,但是现行信访制度自我完善的首要之举不是单纯地赋予信访机构实权,而是整合现有的信访系统,将现在分散的信访机构统一起来,形成一个专门处理信访个案的信访专员机构。具体来说,建立我国的信访专员制度,将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下,与人大的其他专门委员会相并列。信访专员受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件,以调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力,但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。针对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。 

   2.信访专员制度的主要特点

   基于信访制度的功能定位,信访专员的主要角色是关心民间疾苦、听取民意反映民声,向人民提供权利救济,监督国家机关合法公正地行使国家公权力。因此,信访专员制度的主要特点可以概括为:(1)以尊重和保障人权为制度的根本目标,为信访人提供高效而便捷的救济。(2)信访专员一如西方的申诉专员,它不享有撤消或改变被监督机构原决定的正式权力,也不能直接命令某一公共机构作出某种形式的行为[13],但具有以下权力:其一,法定的调查权。即有权询问有关当事人或者证人,有权要求他们给予协助,并进入有关机关进行视察。其二,建议权。即信访专员根据调查结论,向有关机关及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议。其三,公开调查结论权。即有权根据公共利益的需要,在不披露所涉人士身份的情况下,用适当的方式将调查报告公开。其四,报告权。即向人民代表大会报告调查报告以及年度履行专员职能的情况。[14](3)信访专员受理的案件范围十分广泛,使社会基层的不满和不公正可以有渠道得到发泄和纠正。对于能通过法定途径但是信访人还没依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出的案件,信访专员不得受理。在一个案件受到了法院的管辖之后,来自于信访专员的救济便应当被排除。(4)信访专员制度可以对执法和司法起到补充作用和监督作用。信访专员可以以调解的方式处理案件,信访对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理,起到监督司法的作用。但信访专员不会造成对行政和司法的干涉,因为信访专员不受理已经处于司法程序之中的案件,同时由于信访专员不具有执法权和决策权,而只是通过建议,因而不会对行政权和司法权造成干涉。(5)信访专员制度在程序上不应安排得过于繁琐,否则信访的优势就不在了。凡行政、司法机关及其工作人员有侵害信访人的合法权益、或其他违法失职行为等,公民、法人和其他组织都可直接按照规定,要求信访部门启动信访程序,开展调查,被信访对象必须在规定期限内作出明确答复。对信访工作中的失职、渎职行为,严格依照有关法律、行政法规和信访条例的规定,追究有关责任人员的责任,并在一定范围内通报。(6)信访专员解决问题的手段是灵活多样的,可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。

    3.设立信访专员制度构想的理由

    首先,从信访制度的特点上看,我国现有行政复议和行政救济制度难以解决好的救济对象往往是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为,而这正是信访受理的主要事项,也是申诉专员制度主要针对的对象。同时,由于长期以来,在信访机构工作过程中,公众已经形成了一种向其投诉的倾向和习惯,如借鉴申诉专员制度,信访这种久已存在于社会生活中的制度将会焕发新的活力。从整个救济制度的设置上构想,信访制度如果能与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接,覆盖对失当、失职行政行为的救济,就能使我国整个救济、监督和解决争议机制增强整体设计,促使各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接,这样的话不仅仅是信访制度还有我国整个救济、监督和解决争议机制都将在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

    其次,这种模式能使信访制度达到其实质目标,而且不会与我国现行的政治体制有较大冲突,只需稍加调整:

   (1)、切实发挥人民代表大会制度能使信访制度的目标得以实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它的制度设计是最有力于监督政府,传达民意的。各级人民代表大会作为我们国家的权力机关,是人民行使当家作主权利的机关,各级人民代表大会的人大代表,应该发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用,可在上访时很少有人会去找各级人大去反映问题。这里有两层原因,一是上访群众的普遍经验和观念还是党委书记说了算,人大是橡皮图章,找人大不管用。二是人民代表脱离群众,从选举阶段开始往往就流于形式,大量都是单位组织推荐和选区党委安排的“戴帽代表”。[15]有很多人提出建议与其将信访作为“信转”,不如将信访的职能划归人大,充分发挥人民代表的作用,人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民,听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询 。这些都与信访制度为了保障人民民主权利,实现权利救济,实现公民监督,听取民声、反映民意的功能目标是统一的。所以说将信访专员机构设在人民代表大会下面,不影响我们制度的根基,反而是完善民主,实现监督的最稳妥和最简易的突破口。这样信访案件的大部分问题有可能解决。

   (2)、我国《宪法》第七十条规定,全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。这一条说明我国人民代表大会下设的委员会可以按分工设置,这就为信访委员会的建立留下可操作的空间。《宪法》第七十一条的规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议,调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料”。我们只需将这种调查委员会加以改造,将其规定为常设的、以信访专员为领导的、实行首长负责制的机关,就可以为信访专员机构的设置提供宪法基础。

   (3)、信访专员从属于最高国家权力机关,这一特殊地位便于处理各类案件。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。具体而言,人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力,这些权力的行使必须以民意和事实为基础,而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息,从而可以与人民代表大会制度相衔接。同时信访专员设在人大,是独立于其它国家机关的分支,仅对国家权力机关负责,可以避免以往信访部门设置分散而带来的重复受理、多次受理等不利情形,有利于其更好地履行监督职能。 

    再次,有利于国家和社会的稳定和发展。法治之路充满了崎岖,但也充满了希望,中国的未来就在每个公民的脚下,让掺杂着人治色彩的信访制度在国家民主与法治的建设中逐渐消亡。[16]但是从目前我国的现实情况而言,正处于社会转型时期,新的制度还没有完全建立起来,旧的制度还在不同程度上发挥着作用,因此就更需要有一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾,减少对国家制度的冲击力,确保社会的稳定和发展。在这样的前提下,建立一种稳妥的制度来吸纳社会的不满,促进社会公平就显得尤为必要。

   结语

   中国信访制度走过了50年,现在是必须实现根本转变的时候了,是将其真正纳入法治轨道的时候了。当然这并不是说社会所有的问题都要由法律来解决,所有的纠纷都要通过司法途径。而是说一方面要靠法治立国,维护司法独立,充分发挥司法的作用,另一方面又要在法治框架内完善信访这一非诉讼救济机制,使其成为具有独立法律地位的、有效能的、与法治并行不悖相辅相成的公民权利保障机制。

    新《信访条例》朝着法治的方向迈进了一大步,尽管它还难以完全革除现行信访制度的诸多弊端。但一部好的法规也必须付诸实施才有实效。实现信访法治化需要政府、社会和群众各方的共同努力,惟有过程与时间,才能换来制度变革的更大空间。

    埃•伯克说过,明智的人对病下药,而不是对病名下药;改革针对的是弊端的长久起因,而不是起因藉以起作用的临时机关及赖以出现的一种模式。否则你将是历史中的聪明人和实际中的傻瓜。信访制度的改革不能光光着眼于信访自身体制的弊端,因为信访救济是我国整个救济、监督、解决争议机制中的一个环节,它是我国人民民主权利和社会安定秩序的重要保障,也是现代法治国家要求保护公民权利实现正义的一种途径。我们只有从这些角度去理解信访,进行信访制度改革,才能使信访制度重焕活力。

 

[1]如:范愉的《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社2000年版;林莉红:《行政救济基本理论问题研究》,《中国法学》1999年第一期,《现代申诉专员制度与失当行政行为救济》,载罗豪才主编《行政法论丛》第5卷,法律出版社2002年版;李瑜青:《论法律的文化人格作用——兼论中国信访制度的历史命运》载《上海大学法学评论》。从法学角度正面探讨信访的也只是近两年的事,以应星:《作为特殊行政救济的信访救济》载《法学研究》2004年第3期;陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》载中外法学 2004年第2期 这两篇文章为代表。作为行政法学者,北京大学姜明安教授对此次信访条例的修改给予了高度的关注,他曾在法制日报上发表了《信访制度及其解决争议的机制应当创新》一文。

[2] 夏勇.走向权利的时代.北京:中国政法大学出版社,2000.71.

[3] 夏勇.舍法求法与媒体正义——从敬一丹的《声音》说起.法律思想网,2005-3-9.

[4] 姜明安.信访制度及其解决争议的机制应当创新.法制日报2004-2-12.

[5] 见新修订的国务院《信访条例》第二条规定.

[6] 陈柏峰.缠讼、信访与新中国法律传统 .中外法学, 2004,2:230.

[8] 林莉红.现代申诉专员制度与失当行政行为救济.罗豪才.行政法论丛.第5卷.北京:法律出版社,2002 .527.

[9] 胡建淼.比较行政法——20国行政法评述.北京:法律出版社,1998.474.

[10] 胡建淼.比较行政法——20国行政法评述.北京:法律出版社,1998.474-475.

[11] 夏勇.走向权利的时代.北京:中国政法大学出版社,2000年修订版 .553.

[13] 黎军﹒瑞典议会督察专员制度简介.政治与法律,2002,4﹒

[14] 主要借鉴申诉专员制度,参见:林莉红.现代申诉专员制度与失当行政行为救济.罗豪才.行政法论丛.第5卷,北京:法律出版社,2002 .527.

[15] 郭宇宽.悲愤的朝圣之路--上访者群体调查及对造成上访的制度文化土壤的思考.世纪中国网站www.cc.org.cn,2005-1-23.

[16] 周梅燕.中国信访的制度困境及出路.http://www.chinaelections.org,2004-4-15.

 

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编辑:田琳    

 

 

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