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饮用水污染引发的思考

—以兰州饮用水苯超标为切入

作者:夏增华 崔丽萍  发布时间:2014-11-27 10:19:38


       2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》,首次关注水利问题。该文件第六部分规定了要实行“最严格的水资源管理制度”,以应对当前水资源过度开发,水污染严重等突出问题,实现水资源可持续利用。 

       该文件下发已三年有余,现实情况如何?远的不说,只以近期发生的四次饮用水污染事件即可作为警示。

       第一次:2014年4月11日,兰州威立雅水务(集团)公司检测出出厂水苯含量为78微克/升,超过国家10微克/升的限制标准。笨超标事件发生后,兰州市区降压供水,高坪及边远地区停水。 4月11日下午,市民纷纷排长队购买纯净水,多家超市瓶装水售罄。4月14日上午,兰州市自来水全面恢复正常供水。第二次:4月23日,汉江武汉段水质出现氨氮超标,当天晚上,武汉段两大水厂紧急停产,武汉市260平方公里面积停止供水,30多万居民,数百家食品加工企业用水受到影响。4月24日16时,武汉市沿汉江水厂全部恢复供水。第三次:因长江水源出现水质异常,5月9日上午11时,江苏省靖江市全市暂停供水,得到消息后,市民前往超市抢购饮用水,多家超市的饮用水被市民抢购一空。5月11日10时50分起,恢复正常供水。第四次:5月18日3时左右,一辆装载有四氯乙烷的槽罐车发生倾翻,8吨左右流入富春江,造成部分水体受到污染,富春江暂停取水,富阳市政府公告停水,市民储水应急。经当地政府应急处理,当日15时,富阳市恢复供水。短短40天内,全国出现了四次引人关注的饮水污染事件,为近些年所罕见。以上事例看似偶然,但是将几起污染事件进行连贯性分析,就会得出必然发生的结论,这是当下人们普遍缺乏环保意识所造成的恶果。许多人已经麻木,正如日常饮用的自来水就像呼吸着新鲜空气一样,因为是“半个公共产品”,已经习以为常,然而饮用水一旦出现变故,人们才知道它有多么珍贵。这样巨大的前后差异,不得不让我们做一下重新的审视。

      水是生命之源,供养着人类、动物、植物和微生物,主要是以地表水和地下水的形态存在。它是人类生活用水的重要来源之一,也是各国水资源的重要组成部分。饮用水是人类生命得以维持和延续的最后一道“水源”,确保其绝对安全乃是第一要务。要做到这一点,饮用水的来源问题就必须先行解决。最基本的常识是:没有水,人类将无法生存。没有水,植物也将无复存在;虽然有水,因污染而不能使用,这与无水概念近乎相等,甚至比暂时的无水更加可怕。既然大自然将水赐予了地球,人类为了生存,当然有义务也有能力将饮用水源保护好、利用好。但遗憾的是,随着时代的变迁、生产的发展,水的利用和保护却越来越归于弱化,由于水污染的发生和蔓延时常是以无声无息、隐蔽的特征出现,特别在边远地区水文监测欠发达的地方尤为明显,其污染的后果无时无刻在威胁着人的健康,甚至还会面临死亡的威胁。

思考一  饮用水在环境保护中的重要性

       饮用水是地表水和地下水的一部分,是经过特殊严格“过滤”了

的水,俗称自来水。假设饮用水是“子水”的话,那么江河、湖泊,水库、地下水就可称为“母水”。无论是“子水”还是“母水”,从水在环境保护中的地位上看,它的重要性甚至超过了我们每天呼吸的空气。这可以从三个方面来分析。

      一是空气受到人为的污染后,如工业上的污染、燃煤的排放,汽车尾气,道路扬尘,甚至做饭的油烟、街头露天烧烤、农民烧的劈柴等,都会使PM2.5飙升、是雾霾频发的元凶, 然而经过一段时间后,比如通过人为的停产、搬迁、关闭等,是可以好转的,见效也会相对快一些,理论上是可以逆转的。特别是京、津、冀地区的雾霾天气,虽然有时断断续续,有时连续几天,这不排除其中掺杂的气候因素,然而一刮起大风,雾霾立即散去,仍可见到蓝天和远山。但水却不是这样,像河流、湖泊、水库等,凡是有水的地方,如果出现污染,在一段时间内是不可逆转的,其危害性具有一定的持续性。

       二是空气污染表现明显,人们都能亲身感受,理所当然会受到当地领导甚至中央的高度重视,比如习近平总书记在雾霾较重的一天,视察了北京某城区,这种感触是最直接的,正像百姓所言,以空气为例,领导与群众至少是同呼吸的,没有任何分别;可是水的污染却不是这样,它表现的形式有时候会非常隐蔽,许多时候发现了,检测到了,坏结果就已经出现了,其滞后性的特征极为明显。它的最终污染结果是一个漫长积累的过程。由此,水污染同空气污染的雾霾还不完全一样,雾霾有人为的原因也有气候的因素,而水源的污染一定是人祸。环境污染所造成的损害往往是社会性的、公众特别关注性的,比如水的污染,它造成的最终后果,可影响的人群少则几万人,多则几十万人。这不同于一般局部性事故,死亡几十人、甚至上百人,通常很难引起全社会的长期关注和反响,而饮用水污染就像医学上的传染性事件,虽然死亡绝对人数不大,但影响面确是全国性的,其社会恐慌程度远远高于局部性的一般性事故。水质上的污染就是这个道理,因为它涉及到的不是几个人喝水的事,而是成千上万人的饮水安全。

       三是耗资巨大,因为水源不同于空气,气候条件是帮不上忙的,只是刮风下雨,对水源污染的自然治理是微不足道的,如果说河流具有移动性、跨区性还能“明哲保身”的话,那么水库、湖泊这样较为固定的水域,水质污染以后,就只能靠人为干预了,此种干预和治理,不仅时间长,而且耗资巨大。

       有一组数据足可以让人们感到震惊。从全世界范围看,每年总计至少有2500万人死于与水相关联的疾病。就我国而言,所监测的78条河流中,有54条污染相当严重。全国44个主要城市中,有41个城市使用者受不同污染的水源。 又以北京为例,据报道,北京市污水直排全年超2.5亿立方米,高峰日全市百万立方米污水直排入河。这是部分地表水的情况。那么地下水的状况又如何呢?4月22日是第45个世界地球日,国土资源部当日发布的2013中国国土资源公报显示,全国203个地市级行政区开展了地下水水质监测,监测点总数为4778个,其中水质呈较差级别的监测点2095个,占43.9%,水质呈极差级的监测点为750个,占15.7%,二者相加接近六成。 这说明,日趋加剧的水污染,已对人类的生存安全构成重大威胁,成为人类健康、经济和社会可持续发展的重大障碍。在目前这样水污染严重的情形下,与其相对应的却是缺水的尴尬。我国是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国658个城市中有近400个城市缺水,其中110个城市严重缺水。 可见,以上数据表明,一是本身就缺水的无奈,二是再加上水污染上的作乱,其最终的结果是,可持续经济发展上不去不说,最严重的是直接损害了做广大群众的生命健康,引发社会上的不稳定。

思考二  立法存在的缺陷

       我国涉及环境保护方面的法律大约有三十部左右,行政法规八十

部左右,部门规章数百件,地方性法规千余件,还有大量的环保标准。 对于水的立法,从国家层面上看,1984年就颁布了《中华人民

共和国水污染防治法》,十多年后的1996年对该法进行了修正,大多数省、市、自治区依据该法颁布了相关条例和实施办法。如果以环境保护为中心画圆,其圆中最为主要的是三大板块,即水、空气和土壤。目前来看,水和空气最受人们关注,从社会稳定的角度来研判,水的重要性必然应排在第一位,特别是饮用水的安全问题当然会成为重中之重。以上对应的主要法律有环境保护法、水法、水污染防治法。环境保护法是一个总的法则,其下面分布的法律还有很多,上面是指和水有关的法律,而从饮用水的重要性来看,目前制定饮用水法的基本条件已经具备,完全可以立项并展开调研。

        我国在水污染治理方面其中一个不利的因素就是立法上的缺失,特别是基本法。我们无法在刑法中明确找到与水污染相关的处罚规定,即使在水污染防治法第六章法律责任方面,也只是涉及到了罚款、停业、关闭,最强硬的规定在于第五十八条,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,或给予处分、或追究刑事责任,其规定过于模糊和笼统,可操行不强。

       刑法第六章中第六节设定了破坏环境资源保护罪,共九条,就处罚程度而言,有六条涉及到三年以下有期徒刑或者管制,和三年以上七年以下有期徒刑,除第三百四十六条以外的其他条文,均为五年以下和十年以上有期徒刑,其处罚的严厉程度是否均衡和恰当可谓一目了然。相似于水污染处罚属于三年以下和三年以上七年以下有期徒刑这种程度范围内的属于“轻级别”的。如第三百三十八条规定的违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含转染病病原体的废物、有毒性物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。这样一个处罚,笔者以为有过轻之嫌,其违法成本过低,一定会使一些不法分子甘于冒险;另外,造成严重污染环境的,只处三年以下有期徒刑或者拘役,对于可预期的巨大经济利益来说的个人或单位,不要说被发现,即使被发现、被处罚,其最终结果一定是只赚不赔,这样轻微的处罚,也只会让更多的人为了掘取更大的利益铤而走险。同样类似的情况,出现在第三百四十条,“违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或使用禁用的工具、方法捕捞水产品,情节严重的,处 三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”两条文横向相比,无论从受危害的个人还是对社会公众造成的影响来论,水污染的严重程度要远高于非法捕捞,然而处罚却是一样,令人匪夷所思。退一步讲,将五年以下和五年以上这个处罚程度套用在第三百三十八条上,也仍然失之于过轻。以江苏省近十年间审理的与环境保护有关的刑事案件来看,与环境保护有关的刑事案件具有数量少,量刑轻,且缓刑比例较高的特点, 这样的惩戒过程,刑罚威慑力不足,并非法官所愿,而是立法上的缺陷。如果在全国层面上,只考察影响较大的水污染事件,那么结果是,近十年发生了47起,其中涉及刑事犯罪及被判刑的有6起,最高刑期为5年, 水污染案件在全国的范围来看,同样存在数量少,量刑轻的特点。以上只是概括性统计,从个案分析也许更能说明问题。下面是三起典型案例。

       案例一:2014年5月12日,浙江省温州市龙湾区人民法院对去年龙湾“7.22”污染环境案进行了宣判,8名被告人,3家被告单位全部受到了法律制裁。其中被告人徐某等人共收集处置生产废酸103车,计129吨,非法倾倒在下水道内,严重污染当地环境。8人中处罚最重的为徐某,判处有期徒刑二年零六个月,并处罚金人民币5万元。

       案例二:在世界环境日2014年6月5日,广东省茂名市茂南区人民法院对“1.10”污染环境案作出一审判决,被告人吴某等六人因结伙向茂名市白沙河偷排废油废水等有毒物质,致使96名中学生吸入毒气造成身体不适,法院以污染环境罪分别判处六人有期徒刑二年零九个月至拘役五个月,分别处罚金人民币10万元至3000元。 

       案例三:2013年11月以来,陶金付、陶洪卫、陶连华分别作为东海型材厂直接负责的的主管人员及直接责任人,在未通过环保部门验收的情况下,擅自将该厂酸洗车间除锈过程中产生的100余吨未经无害化处理的含有有毒物质重金属铬的工业废水排放池排入未经防渗处理的天然水塘内,严重污染环境。2014年6月10日,浙江省平湖市人民法院以东海型材厂违反国家规定,任意排放废水,已构成污染环境罪,判处东海型材厂罚金15万元;判处陶金付有期徒刑六个月,并处罚金3万元;分别判处陶洪卫、陶连华拘役五个月,缓刑六个月,并处罚金2万元。 

       从以上三起案例不难看出,法院判决没有错误,但普通群众,尤其是生活在当地的百姓一般都会认为法院判的太轻,不足以缓解心头之恨。问题出在哪里?很简单,是立法上的缺陷,特别表现在刑法上,其惩罚力度过轻,违法成本过低,不足以阻止其犯罪行为的再次发生,正如马克思所言“一有适当的利润,资本就胆大起来。如果有10%的利润,它就保证到处被使用;有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;有100%的利润,它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”虽然有河南高院等四部门联合出台加大查处力度依法惩处环境污染犯罪的意见,但存在有现行刑法规定处罚的幅度的限制,谁也不可能去突破,也只能在幅度内进行调整罢了。笔者设想,对该条的修改应为,严重污染环境的,处三年以上十年以下有期徒刑,后果特别严重的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑更为合理。以上事例足以说明,刑法的修正已迫在眉睫。

       如果说刑法对污染环境处罚是一种已造成损害后果的法律上补救的话,那么,预先防治的法律也许更显的某些滞后。比如国务院于2007年10月9日颁布的《全国污染源普查条例》,该条例第六条规定,全国污染源普查每10年进行1次。从当年的情况看,还算说得过去,毕竟那时的环境污染还没有现在这样严重,现在看来就大大过时了,就是5年一次也嫌太长。因为5年的变化实在太大,只说排污这一点就会生出许多变化,这是其一;再则,普查中发现严重问题怎么办?按理说应当及时报告,即刻治理才对,然而这一次却没有列入普查条列中,不能不说是个遗憾。

       普查虽然是为了立法、制定政策作参考依据,但这同边整、边防、边治、边改并不矛盾。虽然有的企业整改好了,但并不排除当时对资料、数据原始性和向上反映的真实性,正因为环境上的破坏,特别是水源的污染,造成饮用水的困难这样重大公共事件,往往发生突然、发展迅速、后果严重,这同全国人口普查是两个根本不同性质的问题,只是在某些形式上有相通的地方罢了,这是其二。第三是,普查这样的做法,从结果上,从惩罚的力度上看,远不及于不及于抽查、定期检查这样让人重视。因为普查有预告性,而抽查带有突然性。普查所谓的优势在于,会让相对人配合,得到的数据相对真实,但这种所谓的“配合”和“真实”究竟能占多大比例就值得怀疑了。依笔者认为,各地方政府应制定本地区内实行水源抽查,按季度明查及暗查相结合的原则,发现问题及时处理。从国务院的监督看,也应派出巡视组、暗查组,做到及时发现问题、解决问题,把容易发生的隐患解决于萌芽状态之中,这样巡视、暗查也应以法律形式固定下来。

       假设这样的普查、巡视、抽查、明查暗访能有效的坚持下来,并组成一个有效的制度,就一定会让我们相信,对于水污染的防治所得到事前、事中好的效果要远远优于事后不利情况的大量发生。让国人欣慰的是,新修改的环境保护法对环境保护的基本制度作了规定,例如从环境规划,环境标准,环境监测,生态补偿,排污许可等方面都做出了一些新的规定。特别是规定了公益诉讼,针对违法成本低,守法成本高的问题,设计了按日计罚制度。

思考三  政府行为的作用

       我国对环境污染的治理,特别是对水污染的治理所产生的影响大都体现于二元模式,即司法行为和行政行为。司法行为往往是应对污染后才可选取的方式,而行政行为既有预防的功能,也有事后惩戒的功能,其惩戒的方式多表现于罚款的运用。从二元模式的角度去观察,行政行为对水污染防治的成效来看,具有不可替代的作用,特别是近些年来,许多地区的政府部门对于水污染的治理还是初见成效的,尤其是地方环保部门、水质监测部门的工作人员也是尽职尽责,工作业绩无可否认,在某些地区发生饮用水污染后,当地政府往往会在第一时间启动应急机制及时处理,以最短的时间恢复供水,稳定了当地的社会秩序,如前所述的四起饮用水污染事件就足以证明,即便如此,其“粗线条”式的预防和“亡羊补牢”式的做法,仍离广大人民群众的要求和期盼相差很远,道理很简单,人们会把水源污染情况做一个概括性内心判断,现在的初见成效只是比污染最严重的时期好一些,比曾经最好的时期自然相差甚远。百姓将所有的希望都寄托于当地的“父母官”,正像古时有一对联所言:“莫说一官无用,地方全靠一官”。怎么办呢?还是为民造福吧,从哪里开始?当然从“民以食为天”做起。然食又离不开水,饮用水的水源质量就会成为重中之重,这关乎到百姓的切身利益,也可说是百姓的命根子,依靠政府行为去治理水源污染,前提是什么?当然是法律,或是法律的外延,规章、条例等。政府行为在很多情况下确实优于法院的干预,这是职能所在不同,政府往往是主动出击,甚至是事先干预,而法院则是不告不理、地位中立,两者作用各有所长,但也有所短,比如政府工作人员距离百姓最近,其正能量的行为更能使百姓的心态更趋于平和,而要到了法院,哪怕是私益诉讼,也是群众不愿看到的,尤其是在边远不发达的地区,个别的一般的民事关系有时也会被夸大为刑事案件。在这样一种条件和情形下,法院与行政机关更好的做到衔接与契合才是最重要的。在预防水污染方面,行政行为具有天然的优势,对于河两岸、湖周围、水库边的化工厂,如何做到持证排污,同步建设、同步使用环保设施,以及关、停、并、转、搬,政府的影响会大有作为,这是前期,到了中期,政府环保部门的监测,事故后的处理,政府当然可以做出严厉的处罚,当然,这样处罚的依据是依法律、规章、条例、政策等,而要引发诉讼则是最后一关,法院才可起到作用,法官可以在自由裁量权的幅度范围内给予破坏污染水资源的个人、单位施行相对较高的处罚,以维护法律的尊严,切实起到办结一案教育一片的作用。以上是从事前、事中和事后这样一个顺序来考量的,笔者以为,从经济和科学的角度看,事前的预防可谓至关重要,德国的经验值得借鉴。 

       为有效解决环境诉讼问题,有不少专家学者提出了一些建设性意见,最具有代表性的主要有两项。

       首先是,为使环境司法的功能得以充分发挥,有学者建议设立环境法院, 因为这在国外并不鲜见。笔者对此不敢苟同,理由是:第一,同知识产权不同,相关的环境诉讼案件较少,且法官经验积累不足;第二,相关法律储备不足,特别是环保程序上的一般规定与特别规定还没有出台,如果一味适用民诉法,则会在公益诉讼和自然人的私益诉讼中的交叉和适用上会有诸多难于解决的困难。基于以上理由,现在就仓促成立环境法院的时机还不成熟,最好的办法是,先在一些有条件的法院设立环保法庭进行试点,依据实践经验再逐步推开,最后,各方面条件都具备的情况下,才可设立环境法院。笔者认为,福建高院成立生态环境审判庭的经验和做法值得推广。

       其次是,环保行政机关是否可以充当公益诉讼的主体?有学者持肯定态度,并举出在司法实践中有过环保局提起公益诉讼,同时也获得了胜诉的案例。 笔者以为,虽出现过这种案例,但环保局作为诉讼上的主体不是将来公益诉讼的发展方向。理由是:环保局是国家行政机关的一个部门,充当原告的主体,有悖于行政执法的初衷,与其职能和地位不相称,正因为它同自然人、企业、环保组织是不对等的,所以它才是执法的监督部门,尽管域外某些国家也存在环保局、环保团体及各别友好企业结盟的例子, 但这不符合我国现实环境污染的国情。由此,笔者有这样的建议:为了使水污染得到进一步有效遏制,全国各环保局在人、劳、财、权方面应当独立于各政府行政机关,直接对上一级环保局负责,国务院环保职能部门直接对中央负责。中央成立全国性环保领导小组,以直接过问指导全国各地的环保工作。

思考四  执法力度的现状

       有学者认为,从目前来看,修订后的环保法有可能成为现在法律里面最严格的一部专业领域行政法;而更有不少专家指出,再好再严格的法律,如果怠于执行,也如空纸一文。一方面,这从分说明了执行的重要性,因此,法律制定的再好,政策制定的再完美,假若没有执行力,也会使前期的立法努力付诸东流,而毫无作用;另一方面,守法成本高,违法成本低的现象会导致大量的守法企业转变成违法企业。以目前来看,相关的法律是有了,条例、规章也完备了,政策也在不断出台,但执行力如何?这需要打一个大大的问号。近些年来,重大水污染事故不断,造成水域污染严重的情形更是层出不穷,所有这些已经引起了中央的高度关注。以前对地方高层干部的任用和考评,大都以GDP为根本,造成了一些政府领导只顾把本地区的GDP搞上去,而忽视了其中之一的环境保护。现在则有所改动,考核干部,GDP不再是唯一的标准,而是加进了许多关于民生的项目,环境保护便是其中一项很重要的内容,就是生产和环境应当协调发展,不仅要学会做“加法”,更要学会做“减法”。

        现在我国已有了水法、环境污染防治法、刑法中关于对环境污染的处罚,以及许多省、自治区、直辖市关于对治理污染的各项规章等,按说有的内容已经十分详细具体,但执行的状况如何?各地方差别很大,且中央、国务院对此监管的力度还相对薄弱,以致某些地方政府对此还缺乏足够的认识,落实到执行方面,一定是贯彻落实不够,真抓实干仍有待于提升。为有效解决这一问题,笔者认为,起草环境污染强制执行法很有必要,这样做的好处至少有三点:一是可以统一全国各地执法尺度,在执法的形式、执法力度和执法标准上做到有法可依;二是对所有环境保护法律、法规的认识和理解上做到有效统一;三是有利于在执法过程中厘清刑事执行、民事执行和行政执行的区别和边界。在执法的另一面,还必须对谁污染谁治理的陈旧思路进行反思,因为这样做的效果,实践证明是不好的。首先是污染成本大、费用高,一般企业难于承受;其次是治理污染的技术性强,不是一般中小企业所能办到的,且不要说这样的中小企业,甚至具有一定实力的公共环保设施都有可能沦为污染源。在环境污染专项检查中的28项问题中,竟然有12项是污水处理厂存在严重问题; 再次是限制了治污专门公司化的发展。正是基于以上缘由,才必须打破“谁污染,谁治理”的固有模式。污染应由第三方治理,这也是世界许多国家的通例做法,同时也是我国将来治理水污染的一个发展趋势。在落实方面,笔者还有这样的建议。第一,由中央或国务院对各地环境污染状况,对当地一把手直接考核,并放在头等最重要的一项任务加以落实到位;第二,像反腐那样利用网络、纸质媒体、信箱、电话等举报制度的形式,发现一起查处一起,绝不留有情面。近日,环保部称群众对大气污染更加关注,举报比例逐年增长。2013年大气污染的举报占到受理总数的73%。笔者认为,大气污染举报尚且如此,那么政府同样也应当以各种形式鼓励更多群众参与水源污染的举报。 在主流媒体方面,是否可以将《北京法制晚报》4月14日刊登的某油脂处理中心非法排污恶劣污染的丑恶现象曝光,作为反面典型加以警示;第三,奖惩分明,对于治污好的企业和个人,应有较高的奖励机制;对于治污不好并违反法律规定的企业,要毫不留情的苛以重罚,以形成这样一个氛围,无论是企业还是个人,真正树立起对于非法排放污染物不敢为,不想为,不愿为的理念;第四,加大法制宣传力度,把治理环境污染等法律法规列入普法教育中,使人人都能增强环保意识,在行动中自觉保护环境,并同污染环境的行为做坚决斗争。

结语

       治理水污染是一场没有硝烟的“战争”。生活常识告诉我们,水是维系人体生命最为基础的物质,保护每一个人的饮水安全,必须视为头等之大事。如何达到从源头治理和尽快“修复”已被污染的水源,是我们每一个人都应当思考的课题。虽然从法律的角度来解决当前存在的水污染状况是有限的,但通过中央高层的重视,地方政府的作为,以及立法上的不断完善,笔者坚信,我国的水源环境将来一定会逐渐变好,不仅是还给我们一片蓝天,当然还要给予我们一片碧水。但愿地球上的最后一滴水不会是人的眼泪。

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编辑:冯倩    

 

 

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