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从《行政强制法》的先进与缺陷看行政强制制度的完善

作者:陈思佳 陈广慧  发布时间:2013-09-04 10:05:26


一、《行政强制法》的先进之处

    (一)区分了行政强制措施和行政强制执行

    《行政强制法》第二条对行政强制措施和行政强制执行分别下了定义,这种区分吸收了学界理论观点 。从二者定义中不难发现,行政强制措施具有暂时性、保障性的特点,行政强制执行具有终局性、权利义务实现性特点。行政强制措施的作出无论是出于制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大哪个目的,其本质是保障后续的行政行为能有效地作出并实施,它本身是暂时的,会随着期限的届满或者行政决定的作出而失去效力,比如,冻结存款是为了保证涉案欠款不被非法转移,决定没收、罚款时能有支付能力,逾期未作出处理决定的期限届满即解除冻结;而行政强制执行是依法强制履行义务,它是行政机关就某一行政事项做出的终局 的权利义务界定后,目的在于这种权利义务的实现。

    正是因为明确了二者的本质差异,所以《行政强制法》在多个方面作了不同的规定,这些区分将有助于提高行政强制行为的正确适用。这主要体现在:

    1.在设定方面

    《行政强制法》第10条、第11条规定,法律、行政法规和地方性法规对行政强制措施都有设定权,尽管设定的权限不尽相同;而第13条则规定,行政强制执行只能由法律设定,行政法规和地方性法规均没有设定权。行政强制执行相较于行政强制措施,对行政相对人的权利会产生直接的、实质性的、且有可能是难以弥补的损害,因此这不但体现了法律对公民利益审慎保护,更有助于立法机关严格依权限正确立法,清理与上位法不相符的下位法,减少法律设定上错位。

    2.在内容方面

    《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行分别作出类型化规定 ,统一了此前我国数量庞杂、名目繁多的行政强制手段 ,有助于行政机关区分不同阶段正确选择运用强制手段,比如涉及银行存款的行政强制,调查初期应采用冻结的强制措施,随着调查的深入,作出划拨的处理决定,相应地应及时变更强制措施为行政强制执行。

    3.在程序方面

    《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行作出了截然不同的规定。在行政强制措施实施程序中,一律禁止委托,必须由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施,且对限制人身自由、查封、扣押和冻结都规定了严格的期限。而在行政强制执行程序中,法律规定,有法律授权的由行政机关强制执行,没有法律授权的申请人民法院强制执行,并将催告当事人自动履行作为前置程序要求。这些程序上的区分,对法院适用行政强制法具有直接影响,《行政强制法》实施之前,实践中存在着行政机关申请法院代为实施强制措施的情况,法院也存在着不同应对,随着《行政强制法》的实施,行政机关依法不能在申请法院代为实施强制措施,只能在自身没有强制执行权时,申请法院强制执行。

    (二)利益平衡,重在控权,体现人文关怀

    追求公民权利和行政权力的平衡贯穿《行政强制法》始终,在充分赋予行政强制权的同时,更强调对权力的控制和约束,体现出更多的人文关怀。

    1.确立了比例原则

    通说认为,比例原则是指“行政权的设定和实施上,应在其所追求的目的与所采取的手段上进行平衡,应当先用对相对人伤害最小、最适当的方式,而不能为了实现目的不择手段” ,包括必要性、适当性和比例性的要求 ,宗旨在于限制行政权的滥用,避免权力行使的恣意。《行政强制法》第5条 和第16条第2款 的规定体现了比例原则中的必要性和适当性要求。《行政强制法》第43条:“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施强制执行。但是,情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定” ,第23条:“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”,第39条:“有下列情形之一的,中止执行:(一)当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的” ,这些规定均要求行政机关行使强制权要以保障公民基本正常生活为前提,采取适当方式,不得以破坏公民基本生活的方式实现行政目的,这些都是比例原则要求的具体体现。

    2.保障陈述和申辩的权利,赋予充分自我更正机会

《行政强制法》第8条、第18条第6款、第36条都对相对人的陈述和申辩权利作了明确规定,可以看出无论是行政强制措施还是行政强制执行,相对人享有陈述和申辩的权利已成为一般规定,而且在行政强制执行中,还进一步要求“行政机关应充分听取当事人的意见,对其提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核,成立的,应当采纳” ,在确定相对人权利的同时,也规定了行政机关相应的义务,使得陈述与申辩的权利更容易被落实。《行政强制法》第35条:“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务” ,第44条:“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自动拆除” ,第54条:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行” ,从这些规定可以看出无论是行政机关自己强制执行,还是申请法院强制执行,催告当事人自动履行义务,都是必经的前置程序,在强制拆除的情形下,除了前述催告,还专门设定了公告期,限期当事人自动拆除,先后给予当事人两次自我更正的机会。

   (三)设立了“非强制性”执行方式

    《行政强制法》虽然以规范行政强制行为为己任,但却以规范行政强制权、保障公民权利、化解社会矛盾、实现行政管理目的为追求,因此在行政强制执行中规定了“非强制性”执行方式,包括了协议执行和催告自动履行。催告自动履行是程序性的,催告行为本身不产生实体权利和义务。协议执行规定在《行政强制法》42条:“实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金” 。它实际上是相对人与行政机关达成的合同约定,基于此约定,行政机关暂时放弃使用国家强制力。因此,催告自动履行和执行协议与其他执行方式 相比,虽然目的都是让相对人履行义务,但不使用国家强制力。

    目前《行政强制法》对“非强制性”执行方式的规定并非尽善尽美,还存在许多亟待改善之处(本文将在第二部分进行详细分析,在此不赘述),但必须指出,“非强制性”执行方式的设立本身就是一种进步,它的优势在于:

     1.有助于提升行政强制执行的适当性和正当性

    “非强制性”执行方式是《行政强制法》第5条的具体体现。同时,在催告自动履行程序中,行政机关必须认真听取当事人提出的事实、理由或者证据,成立的应当采纳;而执行协议更是在行政机关与当事人的协商、交换意见中达成的,二者均有法定的听取当事人意见的过程,这一过程也是吸收其合理要求的过程,所以,“非强制性”执行方式有助于提升行政强制执行的适当性。另一方面,经过催告自动履行或者达成执行协议后仍不履行义务的,当事人的违法行为程度更深,对其采取强制执行也更具正当性。

    2.有利于实现更好的执行效果

    一方面,“非强制性”是一种柔性的执行方式,它体现了行政权面对私权利时的一定程度的体谅、包容和妥协,传递了一种很正面人文关怀,能避免简单、粗暴实施国家强制力可能带来的对抗、冲突,减少引发社会安全的风险。另一方面,“非强制性”执行方式相较于强制执行,能减少行政机关人力、物力等资源的调动,降低行政成本;对相对人而言,也可以避免被加处罚金或者滞纳金,减轻其履行负担,使双方都能实现成本最小化和利益最大化。

二、《行政强制法》的缺陷

   (一)行政强制执行权分配不合理

    在《行政强制法》颁布实施之前,我国行政法对行政强制执行权的配置已有规定。《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院执行,或者依法强制执行” ,《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第78条规定:“法律法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理” ,从前述规定可以看出,在《行政强制法》颁布之前,行政强制执行实行以申请法院强制执行为主,行政机关自己执行为辅的“双轨制”。

   《行政强制法》延续了行政强制权配置的“双规制”,但作出一些改变:第一、排除了原“双轨制”中强制执行权的交叉。《行政强制法》第34条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行” ,第13条规定:“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行” ,结合这两条规定,可以看出,虽然法律没有明确规定禁止自己具有强制执行权的行政机关再申请人民法院强制执行,但按法条表述逻辑来看,应当认为在《行政强制法》的框架下,只有自己不具备强制执行权的行政机关才能申请人民法院强制执行,排除了原“双轨制”下具备强制执行权的行政机关既可以自行强制执行,又可以申请人民法院强制执行的权利交叉;第二、明确了涉及房屋强拆的行政强制执行,由行政机关自行拆除。《行政强制法》第44条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除” ,这一规定结束了长期以来饱受诟病的法院参与行政房屋强拆的现象,而哪些行政机关具有强制拆除房屋的执行权则需要结合相关法律重新审视,《城乡规划法》第68条 赋予了县级以上人民政府作出强制拆除决定的权利。

    尽管《行政强制法》作了以上改变,但结合实践,行政强制执行权的配置仍不尽合理,主要体现在:

    1.人民法院非诉行政执行的负担过重,效果欠佳

目前我国法院工作量巨大,案多人少的矛盾十分突出,而非诉行政执行案件又占了行政诉讼司法实务中的相当部分,据统计,2010年北京市全市法院受理一审行政案件5746件,受理审查非诉执行案件1346件,2011年北京市全市法院受理一审行政阿那件5894件,受理审查非诉执行案件2013件,同比上涨49.6%,比例上升十分明显。

    大量的非诉行政执行案件,既要审查,还要负责强制执行,法院不堪重负,导致执行效率低下,错误难免,通过法院审查监督行政权行使的立法本意也无法实现。更重要的是,许多行政决定具有较强的专业性,如食品药品监督局所作出的行政决定涉及食药品的国家标准,化学物质的检测与使用标准等,在没有相关专业知识的前提下,很难审查判断行政决定是否恰当,有些强制执行本身的专业性要求高,如强制服兵、强制遣送处境等,由法院来强制执行,恐怕也不能很好地实现行政管理的目标。

    2.强制执行启动前强制措施是否有效未明确,行政决定难以及时实现

    行政强制措施有暂时性、保障性特点,《行政强制法》对限制人身自由、查封、扣押和冻结等几项强制措施都规定了严格的期限,而许多行政机关又没有强制执行的权力,因此,这些行政机关,在强制措施期限内作出行政决定后,就只能被动等待履行期满,催告程序完成之后,申请法院强制执行。问题在于,《行政强制法》并没有明确,在前述情况下,从行政决定作出到最后法院启动强制执行权之前,强制措施是否应继续有效,如果强制措施无效,那么当事人完全可以利用行政决定规定的履行期、催告期、甚至是人民法院受理审查非诉行政执行的这段不短的时间,趁机潜逃、转移财产或者涉案标的物,而实践中确实存在这种情况。结果就是,当人民法院裁定准予强制执行的时候,已经错过了执行的最佳时期,被执行人、财物早已不知所踪,行政决定成了“白条”。

    (二)申请法院强制执行审查标准有待商榷

     《行政强制法》第57条规定了:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查” ,仅从字面理解,书面审查似乎更倾向于形式审查。但结合《行政强制法》第55条 和第58条 的规定来看,法院的“书面审查”又并非仅限于审查是否存在一纸形式合法的行政决定,相反还要审查“作出行政决定的事实、理由和依据,催告情况,执行标的物情况”等,初步审查发现存在“明显缺乏事实依据,明显缺乏法律、法规依据,其他明显损害被执行人合法权益” 等情况时,还可以听取被执行人及行政机关意见,这样的审查标准其实是“不开庭的实质审查” ,甚至与《行政诉讼法》规定的行政诉讼合法性审查标准要求基本一致,不可谓不严格。由此,将会产生法律适用中以下问题:

    1.审查标准严格,公正与效率难以兼顾

严格的实质审查标准,必然导致审查任务加重,期限延长,在案件数量居高不下的压力下,公正与效率恐不能兼顾,一方面,错误难免,另一方面,行政效率也无从谈起,加剧了前述行政决定难以及时实现的情况。

    2.保证行政效率与保障公民权益有失平衡

行政机关在申请人民法院强制执行前,给了当事人自我更正的机会和提起行政复议或行政诉讼等救济途径,但当事人在法定期限内不自觉履行义务也不寻求救济,怠于主张自己的权利,漠视应承担的义务,本身具有可苛责性。此时,法院应更多地考虑行政效率的问题,没有必要再进行如此严格的审查,如此才能使行政效率和公民权益得到平衡。

    (三)执行协议制度仍需完善。

     执行协议是《行政强制法》确立的“非强制性”执行方式之一,是一种体现人性关怀和司法精神的创新,应当予以肯定。但《行政强制法》仅用了第42条这一条文对执行协议作出规定,制度设定上还比较粗糙和不完整。这主要体现在:

    1.“不损害公共利益和他人合法权益”的大前提可操作性不强 

为执行协议设定这一前提的是为了防止行政机关恣意处分其职权,立法本意是好的,但是实践中若严格遵守此前提条件,那么几乎不可能达成执行协议。因为,既然是协议,就需要行政机关在原应履行义务的基础上作出让步,无论这种让步是义务的减少还是期限的延长,广义来说都或多或少构成对公共利益或他人合法权益的损害。以分阶段履行为例,最低限度,它也推迟了行政管理秩序实现的时间,影响了行政机关执法的正常速度,更遑论减免罚金了。

事实上,当事人与行政机关签订执行协议的最主要动因是希望获得义务的减免,而不仅仅是延长期限。因此,如果严格坚持“不损害公共利益和他人合法权益”的大前提,执行协议在实践中恐怕不能得到很好的运用。

    2.协商条件过于单一

    《行政强制法》第42条规定的执行协议内容只包括分阶段履行和减免加处的罚金或者滞纳金,协议条件过于狭窄、单一,对当事人的驱动作用十分有限,直接导致执行协议被接受和运动的程度低,不能发挥其积极作用。而实际上,针对履行能力差、认错态度好、已采取积极补救措施的当事人,适当减免其义务或变更履行义务方式,不但不会有损行政管理的目的,相反会充分体现出以人为本的执政理念,寓教于罚,从总体上来说,有助于良好行政执法大环境培育。

   3.执行协议适用时间未明确

   《行政强制法》第42条并未规定执行协议应当在义务履行期限届满前适用,还是在义务履行期限届满后适用,导致学界对此也存在不同的认识 。执行协议适用时间意义重大,如果执行协议只能在义务履行期限届满后适用,那么原行政决定中所规定的义务履行期限届形同虚设,当事人可以逾期不履行,然后再选择与行政机关订立执行协议,变相纵容了当事人不遵守行政决定,其次还需要在执行协议中重新约定义务履行期限,延长了时间,降低了效率,也容易给当事人利用执行协议,拖延履行义务、趁机转移财物、躲避执行等留下可趁之机。

    4.未考虑利害关系人权益

    实践中,不少行政强制执行除了会涉及相对人,还会对其他利害关系人的权益产生影响。比如对违法建筑物的强制拆除这一行政强制执行中,不光涉及到违法建筑物的所有人/使用人,还会涉及到周围的居民,违法建筑物可能直接影响其通行、采光等权利。

    《行政诉讼法》规定与具体行政行为有利害关系的人可以作为第三人参加相关诉讼 ,《最高院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》更是规定利害关系人可以依法提起诉讼 ,然而《行政强制法》第42条却没有规定执行协议是否需要征得利害关系人同意或者是否有权提出异议,这显然不利于保护利害关系人的权益,也容易引发利害关系人因为对执行协议存在异议提起新的行政诉讼。

   (四)未规定行政强制执行期限

     笔者所说的行政强制执行期限是指从启动强制执行到执行完毕、权利义务得以实现的期限,分为人民法院强制执行的期限和行政机关自行强制执行的期限。

关于人民法院强制执行的期限,《行政强制法》第59条规定了“因情况紧急,为保障公共安全,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行” , 对非紧急情况下的强制执行没有作出规定。但《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》对人民法院强制执行期限作出了一般规定,在《行政强制法》没有就期限作出特殊规定的情形下,应当适用一般规定,即应在3个月内执结,特殊情况下经本院院长或者副院长批准,可以延长执行期限 。

    而关于行政机关自行强制执行的期限,《行政强制法》并没有作出规定,这是不合理的。行政机关自行强制执行本应比申请人民法院强制执行更为及时、迅速,而且强制执行行为本身对当事人权利义务影响巨大,不应没有时效上的限制,否则容易造成行政机关懒惰拖延,影响行政行为公信力,被执行人的权利义务亦处于悬而未决的状态之下。

    (五)行政机关与人民法院责任分割有待明确

    《行政强制法》第8条规定“公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿,公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿” 。虽然第8条在表述中省略了赔偿责任主体,但结合上下文语境和逻辑判断,可以认为行政机关违法实施行政强制的,由行政机关承担赔偿责任,人民法院在强制执行中有违法行为和扩大强制执行范围的,由人民法院承担赔偿责任,即自己为自己的过错承担赔偿责任。这样的规定有其合理性,应当予以肯定。

    但在另一种情况下,行政机关与人民法院的责任分割确不明确。《行政强制法》第41条规定 :“在执行中或者执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物;不能恢复原状或者退还财物的,依法给予赔偿” ,究竟应当由行政机关还是人民法院来承担并未明确规定,学界对此也存在不同观点 。如果赔偿责任主体不明确,当事人主张赔偿时,很难选择正确的对象和方式,行政机关和法院之前也容易互相推诿、推卸责任,不利于对当事人权益的保护。

    三、完善《行政强制法》的对策

    结合前述《行政强制法》的先进之处和制度缺陷,笔者就《行政强制法》的完善提出了以下几点粗浅对策:

   (一)在行政强制执行权方面

    在沿袭强制执行权的“双轨制”前提下,应扩大具有行政强制执行权的行政机关的范围,减少申请人民法院强制执行的行政决定种类。至于应当赋予哪些行政机关强制执行权,可以参考一下几个标准:

    1.针对人身自由的强制执行

    由于对当事人的重大权益产生影响,所以除其他法律明确规定行政机关强制执行外,如《治安管理处罚法》规定公安机关有强制执行行政拘留的权利,其他行政机关只能申请人民法院强制执行。

    2.针对财产的强制执行

    根据财产价值数额判断,数额较大的由行政机关申请人民法院强制执行,数额较小的,可以由作出行政决定的行政机关自行强制执行。在罚款、滞纳金及划拨存款的情形下,价值的判断不存在障碍,而在拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物的情形下,执行标的物价值的判断应由专门价格鉴定机构或参照市场价值来确定,不能由行政机关随意评估其价值。

    3.尊重专业性的要求

    对需要较强专业性和技术性的强制执行,原则上作出行政决定的行政机关自行强制执行。但如果专业性较强,但同时涉及数额较大的财产,仍应首先考虑对当事人重大权益的保护,申请人民法院强制执行。

    4.间接强制执行由行政机关自行执行

    加处罚款或者滞纳金、代履行等强制执行方式属于间接强制,对当事人及其财产不直接使用强制力,性质比较温和,所以从执行效率和便利处罚考虑,由行政机关自行强制执行更为合适。

   (二)申请法院强制执行制度方面

    1.适当放宽法院审查标准,削弱审查力度

    由于在行政机关申请人民法院强制执行前,法律赋予了当事人充足的时间去自我更正或者寻求救济,当事人怠于行使,而且当事人还保有提起行政诉讼这一权利,所以非诉行政执行的审查标准应稍低于行政诉讼审查标准。其次要区分事实认定问题和法律适用问题,对于法律适用是否正确,是人民法院专业所在,应进行全面细致的审查,确保强制执行的合法性;对于事实认定问题,应尊重行政机关的丰富经验和专业知识,除非存在“明显错误”,不得在事实认定的问题上否定行政机关的判断。

    2.明确强制执行存在瑕疵时法院与行政机关的责任分割

    行政机关申请人民法院强制执行,随后发现据以执行的行政决定被依法撤销、变更或存在执行错误的,由行政机关还是由负责强制执行的人民法院承担赔偿责任应予明确。学者们对此问题已作过许多深入探讨,由于篇幅有限,在此不详述。笔者认为,在强制执行存在瑕疵的情况下,由行政机关承担赔偿责任更为恰当,亦更具可操作性。

    3.设立强制执行权启动前的强制措施

    明确行政决定作出后至人民法院启动强制执行权之前,之前所采取的行政强制措施应继续有效,或者由人民法院采取新的财产保全措施,以防止行政决定因执行对象或标的物的失控而无法实现。

   (三)执行协议制度方面

    1.适当放宽适用前提

执行协议仍然不能以损害公共利益或他人合法权益为代价,但可以适当放宽,可以考虑将其规定为“在不明显公共利益和他人合法权益的前提下”,以此来提高执行协议的可操作性。

    2.丰富协商条件

丰富协商条件的关键在于行政机关作出进一步的让步,可以考虑增加减免罚款,减少罚没财物,对经济能力确有困难的当事人,以义务参加社区服务、公益服务等形式代替缴纳罚金等。

    3.考虑利害关系人权益

    明确执行协议适用的时间应在行政决定所确定的义务履行期限届满之前,同时规定执行协议应取得利害关系人的同意或默许。

   (四)行政强制执行期限方面

    明确行政机关自行强制执行的期限。为了督促行政机关及时执行,尽快实现行政管理目标,稳定行政秩序,参照人民法院强制执行的期限,可将行政机关自行强制执行的期限限定在3个月至6个月期间。需要强调的是,由于行政执法关系复杂多变,《行政强制法》应允许行政单行法根据不同行政领域的特点设定不同的执行期限。

四、结语

    现在摆在我们面前的这部《行政强制法》有令人欣喜的进步,也有不得不说的缺陷,但是它仍然大大推进了我国行政强制行为法治化的进程。我们应当始终秉持保证行政效率与保护公民权利并重的立法宗旨,不断完善相关制度,加强依法执法教育,探索不断完善之道。

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编辑:冯倩    

 

 

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