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论人民法院在多元化纠纷解决机制中的功能定位

兼论大调解格局下缓解法院案多人少矛盾的现实路径

作者:苏微  发布时间:2012-11-22 11:24:50


    改革开放以来,我国在法制建设和社会治理方面取得了巨大成就,但也面临着转型期矛盾易发多发、纠纷积聚、复杂难解的严峻形势。为有效解决纠纷,中央、政府及司法机关近年来致力于建立多元化的纠纷解决机制。基于人民法院在我国纠纷解决机制体系中的特殊地位及案多人少的现实困境,认真研究、科学定位其在多元化纠纷解决机制中的功能作用,理顺法院与其他纠纷解决部门的关系,对于有效解决纷争、维护法治社会和谐稳定,逐步归还人民法院之正式、消极、中立、公正和具有最高权威司法机关的应然地位,具有一定理论价值及现实意义。

一、当前我国纠纷解决机制现状分析及概括评价

    对于构建多元化纠纷解决机制,我国已在政策层面和理论界达成共识。但整体而言,我国目前的纠纷解决机制尚不成熟。一方面,诉讼解决方式被不断万能化,诉讼案件数量连年攀升,案多人少现象成为人民法院工作面临的主要矛盾。与此同时,纠纷解决机制过度单一导致传统非诉讼纠纷解决机制长期闲置而日渐萧条。社会纠纷解决机制应对失灵,大量矛盾纠纷得不到及时有效、彻底的解决,信访上升,社会和谐稳定和司法公信力遭到严重损害。

我国的社会纠纷解决机制,曾经历了从非诉讼机制为主到诉讼机制为主的发展过程。目前两种机制仍并存发展、作用各异,但都已无法适应改革的日新月异,在纷繁复杂的社会矛盾纠纷面前处境窘迫。

    (一)人民法院之困:案多人少矛盾突出,司法保障功能削弱

作为诉讼解决主体,为缓和案件压力,近年来人民法院积极推动多元化纠纷解决机制建设,优化资源管理配置,但客观上也产生了负担现实加重、局部司法成本增加但收益降低、司法资源浪费严重等新问题。

    1.推动多元化纠纷解决机制建设 VS 工作负担现实加重。2007年3月,最高法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》,明确诉讼调解是运用审判权化解社会矛盾的重要方式,“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”,不断扩大调解适用范围,加大调解力度,提高调解结案比重。     2009年7月,最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,要求坚持“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”原则,对立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接、仲裁与诉讼的衔接,以及立案后行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接等方面加以规范,鼓励社会力量通过行政调处、人民调解、商事调解和行业调解等方式参与纠纷解决,扩大了赋予合同效力调解协议范围,并规定了对赋予合同效力调解协议的确认程序。《意见》从立法角度提供更多可供选择的纠纷解决途径,有利于妥善解决不同特点的矛盾纠纷,是我国多元化纠纷解决机制构建进程中的重要里程碑。

    但是,主张“大调解”的多元化纠纷解决机制至少在一段时间内增加了法院的负担:对于大量涌来的纠纷,目前基本只能以法院为中心来勾连衔接和协调多种调解及诉讼,法院的分流者角色,令无论是内设附设人民调解室、将纠纷转给人民调解还是促成行政调解或委托调解,都会增加、事实上也真的增加了法院的人力成本和管理事务。而司法调解同判决相比,需要法官付出更多心力及时间,但实践中至少一定比例的调解没有被自动履行并再次进入诉讼,导致法院为之支付更多工作成本。因此,从宏观上看,至少在短期内,调解优先或许减少了纠纷对狭义司法即审判的需求,却未必能减少对广义司法即判决或调解的需求。值得注意的是,诉讼调解作为一种纠纷解决方式有被“万能化”的趋势,为追求高调解率,法官在处理纠纷时往往把其当作首选,而客观上说,调解花费的时间精力越多,办案效率受影响就越大,并存在着剥夺当事人自由平等处分权利的嫌疑,以及诱发“强制调解”司法诟病的可能。

    2.强化审判管理VS 司法成本增加与效益降低。近年来各地法院基于各自案件压力或资源配置空间,积极开展审判管理改革:从整体上合理配置司法资源,从内部调整司法职权配置,均衡调配审判人员、探索专业化审判,设立案件审判及审判管理中心以提高司法效率 。许多法院还围绕审判决策、程序控制、质量督查、行为激励进行管理创新:四川省高院和成都中院把管案与管人结合起来,构建全方位多层次的审判管理体系 ;广东法院成立审判管理部门,深化审判流程管理,完善绩效管理,推动案件质量评估 ;上海浦东新区法院以服务审判和提升司法效率为导向推行专门化管理,完善和发展审判流程集约分段管理系统。以上工作虽取得了局部性、进展性的收益,但案多人少形势并未明显缓解,人民法院工作绩效仍经受着严峻考验。

    例如,为追求快结案而热衷简化诉讼程序改革,致使当事人实体处分权被忽视,影响到公平正义的产出及当事人对裁判结果的认同,上诉率、发改率、信访率上升,案件压力由一审法院向高层级法院扩散,造成司法成本负担加重。

又如,受司法行政化影响,未能合理掌控审判与管理的维度,不科学地设置考评指标;多层级提升质效指标及指标排名,进行功利性的苛求管理;审判质效考核侧重制约性管理、忽视激励性管理等。这些做法严重背离了审判权消极被动的规律性,导致司法管理成本增加。

    再如,法官因疲于应付巨大的案件压力无暇知识更新,面对持续大量出现的新类型纠纷,司法审判难以高效发挥其服务大局的职能作用,社会满意度降低,司法公信与权威易遭质疑。

    面对成几何数目增长的案件数量,法官们“白加黑”、“5+2”(工作日加周末)加班办案,超越“极限”的工作负担成为人民法院和法官职业“不能承受之重”。

    3.诉讼解纠功能增强VS滥用浪费司法资源现象多发。最高法院原副院长刘家琛在任时曾指出“目前社会上出现了滥用诉讼手段的倾向,为点小事动辄进入诉讼程序,结果常常事与愿违,不仅是一场官司下来积了怨,增加了更多潜在的社会矛盾,而且增加了诉讼成本,浪费了大量诉讼资源”。曾经,“用法律武器保护自己合法权益”成为时髦用语,“五角钱”、“一元钱”官司时有发生。这些为琐细权益走上法庭的人,一度被赞为权利的捍卫者和法治进程的推动者。但客观而言,他们的行为也造成了司法资源的浪费。现象背后的问题值得深思:在“诉讼至上”思维致使致纠纷齐聚法院,法院案多人少、法官不堪重负日益加剧的同时,对维权意识不分良莠地大加提倡,无疑引导着社会观念更加忽视诉讼本身的局限性以及低成本非诉讼纠纷解决机制的可行性,更加重了解决纠纷时的诉讼心理倾向。近年来滥用诉讼权利、恶意诉讼、无理诉讼、盲目诉讼等浪费司法资源现象屡见不鲜,对于深陷案多人少矛盾漩涡的人民法院而言,犹如雪上加霜。

   (二)非诉讼机制之困:渠道阻滞诱发矛盾积聚,社会秩序易遭挑战

    在法院解决功能被不断强化的同时,诉讼外解决机制因公信力差使用率明显下降。诸如人民调解、仲裁等诉外纠纷解决机制,因长期闲置未被有效利用,功能发生了严重萎缩甚至褪化。以被誉为“东方经验”的人民调解为例,作为我国纠纷解决机制的“第一道防线”,曾是我国非诉制度中反映社会舆情的主渠道和化解矛盾纠纷的主力军,业务量曾数倍于法院案件数量,是党委政府“最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”的重要手段。但进入20世纪90年代后,其作用呈明显下降趋势,在各类纠纷解决方式中,诉讼解纷取而代之逐渐占据了主导地位。   2005至2010年间,全国人民调解组织直接调解、协助基层政府调解民间纠纷2904万余件,而同期人民法院受理案件数量超过5643万件,已2倍于人民调解。

    目前,标志着人民调解制度实现“法律”化的《人民调解法》已于2011年1月1日正式实施,2011年3月最高法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》也赋予了人民调解协议在司法确认程序之后的强制执行力,但是长期缺位导致的民调组织发展不平衡、调解员队伍数量少、法律素质及调解技巧水平偏低,以及调解协议用语不规范等问题仍普遍存在,很难在短时期内彻底消除。受立法目的不明、裁决效力不稳定等因素影响,仲裁机制作用也一直没有得到有效发挥。而以效率高、成本低为优势的行政调处机制,由于行政机关为免遭起诉,对于裁决纠纷往往持消极态度,目前除公安、工商、土地等部门外,其他行政机关多无动力主动化解纠纷。诉讼外纠纷解决渠道的阻滞不畅,导致种种原因游离于诉讼程序外的纠纷投告无门,无法及时排解的矛盾大量存在,不满情绪和社会积怨积聚升级,极易酿成更加尖锐的矛盾,引发更多纠纷。

    一个不容忽视的现象,矛盾纠纷解决不彻底,还会导致非常规解决机制功能被不断强化。由于地方党委领导下的大调解机制在非常规性纠纷的解决中起着相当重要的作用,对于有关国家的纠纷,公民更倾向于选择信访等行政化的处理手段,而事实上,即便是那些通过司法程序解决后的纠纷,也存在大量涉法涉诉信访问题,社会秩序因此挑战重重。

    基于以上分析可看出,当前我国的纠纷解决机制现状是:真正的多元化纠纷解决体系尚未形成,社会矛盾纠纷未建立起合理的纠纷分流机制及对滥诉行为的有效制裁机制,众多琐细纠纷直接进入诉讼程序,导致机制失衡。附设替代性矛盾纠纷解决机制尚未开发,纠纷解决机制取向单一、结构不合理,非诉讼纠纷解决机制一定程度虚置。社会矛盾纠纷没有建立起具有可操作性的协议效力认定准则,司法资源配置及诉讼程序与替代性纠纷解决方式的分工与衔接尚不合理,非诉解决方式处理结果缺少法律强制力保障,诉外解决机制调处结果失于形式,诉讼解决纠纷成本高。民间解纷主体法律素质偏低,公信力亦低。

二、人民法院在构建多元化纠纷解决机制中的功能定位

    为满足转型需求,推动法治社会健康发展,我国需要更具开放性、包容性、现实性和发展性的多元的纠纷解决机制。要本着有利于保证社会及法治稳定发展的原则,追求纠纷解决的良性平衡而不再一味强调通过诉讼解决纠纷,为人们提供更多可供选择的纠纷处理方式,并重新定位目前作为纠纷解决机制灵魂核心的人民法院在纠纷解决机制体系中的职责功能,以更加及时有效解决矛盾纷争、维护社会和谐稳定,亦使人民法院逐渐回归正式、消极、中立、公正和具有最高权威司法机关的应然地位。

   (一)打破诉讼对纠纷解决的垄断局面

    赋予纠纷当事人广泛的程序选择权,保护其对程序或实体权益的处分权,是妥善解决纠纷的需要,体现对公民权利自由的尊重,意味着对公民权利的多途径多层次保障。必须摒弃“诉讼全能主义”,纠正过度依赖诉讼解决纠纷之观念偏差,树立多元化的理念;倡导民主平等精神与诚实守信理念,弘扬先进法律文化,让自治观念及对和谐的追求深入人心;大力宣传现代非诉讼纠纷解决机制,推广使用人民调解等解决方式,引导理性解决纠纷。

    (二)区别地域需求差异发展纠纷解决机制

     妥善解决纠纷,要关注纠纷的地域性差异及需求。城市纠纷解决机制倾向以正式司法为基点,诉讼依法解决纠纷,能够充分实现当事人的实体权利,诉讼结果自然会被当作纠纷解决结果的理想标准,诉讼因此也应成为解决体系的核心,其他的纠纷解决方式则居于次要地位;在这样的体系中,诉讼对诉外纠纷解决机制有波及效力,诉外纠纷解决方式对诉讼则有向心效应。而农村纠纷解决机制以非正式司法或纠纷的解决为基点,强调诉讼只是众多解决方式中的一种,诉外解决机制和裁判都是为当事人按照主动性、选择性和自律性解决纠纷提供理性对话的平台,各种纠纷解决方式不分主次,诉讼与诉外解决机制之间的界限也很模糊,在这样的纠纷解决过程中,强调各种纠纷解决程序的相互渗透性。

    (三) 科学定位人民法院在多元化纠纷解决机制中的功能

    作为国家的审判机构的人民法院,在构建多元化纠纷解决机制中功能应如何定位?最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》给出答案。该《意见》明确了法院在构建多元化纠纷解决机制中的任务:充分发挥审判权的规范、引导和监督作用,完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解,以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设,促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效,为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。

    1.审判活动之应然功能:解决纠纷 & 规则之治

    人民法院是构建多元化纠纷解决机制中不可或缺的中心,司法审判始终是多元化纠纷解决机制的重要环节,并将持续发挥“解决纠纷 & 规则之治”的主导作用。

    人民法院作为国家审判机关的特殊地位,决定依法履行审判职能是其在多元化纠纷解决机制中发挥作用与功能的基本形式和途径。与机制中其他解纠方式相比,司法审判始终应当是社会“化解矛盾和纠纷的最后一个出口”,人民法院也始终应当是“实现公平正义的最后一道防线”。而更深远的意义是,由于法院解决纠纷时更注重对规则的建立,审判活动还会影响到人们未来行为的选择。在多元化纠纷解决机制中,审判活动本身应具三功能:法律导向功能,通过裁判结果向社会传递化解纠纷的规则信息,为非诉讼解决纠纷提供明确的法律导向。确立准则功能,当非诉讼解决纠纷方式发生争议,需要与诉讼渠道衔接对接时,通过司法审查对解决纠纷规则予以权威确认,为其提供支持、指导和引导。传递信息功能,面对当事人诉求及对非诉讼解决渠道的生疏及偏见,通过妥善圆满解决纠纷向当事人宣传、介绍可通过诉讼外解决机制公正解决纠纷的信息,传递司法救济的程序性、原则性、确定性要求和成本信息,有利于摒弃将权利意识等同于诉讼意识的偏见。

    2.人民法院的功能定位:缓和纠纷压力的策略性角色

针对业已形成的不利局面,作为国家司法机关,人民法院不能仅关注自身和眼前的利益,应承担起更高的社会责任,应以高度的历史使命感承担起“缓和纠纷压力的策略性角色”,以科学务实的态度和扎实有效的工作,推进多元化纠纷解决机制协调发展。据此,人民法院还应发挥好两个功能:提供便利的功能,在受理案件过程中,与当事人充分沟通交流,为其提供适用诉前调解、自行和解、选择仲裁等诉讼外纠纷解决机制等便利、创造条件。给予支持的功能,发挥法律职业化及对法律适用的权威性、公正性、规范性等优势,不缺位、不错位、不越位,对诉外解纠主体给予法律方面的指导、帮助和培训,帮助提升非诉纠纷解决方式的公信力。( )

    3.推动以法院为主导的多元纠纷解决机制有机衔接

    构建多元化纠纷解决机制必须坚持党委领导及赢得政府支持。党委统揽全局、协调各方,政府给予政策及财政方面的支持,法院发挥程序保障功能,为建立健全纠纷解决机制提供制度层面的司法保障。

   (1)综合协调利用各方调解资源,搭建大调解工作平台。2011年5月中央综治委等16部门联合出台《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》,明确了各种社会资源在大调解工作中的责权利,调解法制走向完善,有利于协调整合法院、政府、民调组织、行业协会及中介组织的力量,综合运用各方力量化解矛盾纠纷,有助于大调解工作平台的早日建成。

   (2)完善司法确认程序,加强司法审查。人民法院通过对其他纠纷解决组织主持达成的调解协议予以司法审查和强制执行,实现对其他纠纷解决组织工作的支持和监督。那些符合规定具有合同效力的民间调解协议,经人民法院依法审查后决定是否确认效力,确认效力的决定经送达双方当事人后发生法律效力,一方拒绝履行时,对方当事人可申请强制执行。

   (3)完善诉讼与非诉解决机制间工作协调机制。法院要支持行政机关依当事人申请或依职权调解(裁决),或依法进行其他处理,并与行政部门、司法行政机关等建立长效信息沟通交流、共享及反馈机制。要大力支持、依法监督人民调解工作,例如对调解员进行培训,为其旁听案件审理提供便利,汇编典型案例供其参考,在民调组织请求参与疑难重大复杂案件时给与解析法律、提供调解建议等帮助。加强与仲裁机构沟通协调,充分尊重、体现仲裁机制的特有规律,力促发挥仲裁解纠作用。支持行业协会、社会组织、企事业单位建立健全纠纷调解的职能机制,加强对其指导和培训等等。

     四、解决人民法院案多人少矛盾的现实路径

     疏缓人民法院案多人少矛盾,须立足当前我国立法状况相对特定、司法资源有限、司法需求民生色彩浓厚的现实,从有助于社会矛盾化解及社会管理创新的角度认真谋划,审慎而能动地回应各种新问题、新需要和新期待,构建“回应型”的司法供给与管理模式。

    (一)引导和分流:让有司法需求的人拥有更多选择

     1.完善多元化的社会纠纷解决机制。立法部门应从规范、透明、公开、可操作性等方面,对诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制进行更合理、有效、经济的制度建构;党委、政府和社会各界要从人财物方面大力支持,发展便于利用和操作的法院外调解机制,力促矛盾纠纷化解在基层;建立多元化解决纠纷的联动激励及监督机制,赋予法院外纠纷解决机构以相应的权能,调动社会各方面参与诉调对接的积极性,严厉查处多元纠纷化解过程中的违规行为;适当赋予诉前纠纷解决程序以强制性,例如规定专业性较强的纠纷、标的额较小的纠纷、邻里纠纷、离婚纠纷等须经辖区仲裁部门、人民调解委员会、司法科等机构先行调解但仍未能化解的,方可进入诉讼程序;赋予参与强制性或者前置性诉外纠纷解决机构以收费权,允许在明显低于诉讼代理费用的标准下,适当收取办公成本费和纠纷调解的手续费;在法院设立纠纷解决管理办公室,加强诉讼风险提示,释明非诉讼方式的功能、特点和优势,引导正确行使诉权或是自愿选择以非诉讼方式解决纠纷;建立健全公益诉讼制度,专门解决社会管理中影响面大、与公众利益直接相关、群众反映强烈,但又不属于行政诉讼范围的问题,避免社会积怨长期无法渲泄。建立必要机构制定专门措施,重点解决目前较为集中诸如拖欠民工工资、房屋拆迁及土地征用、企业改制等类型纠纷,分解党委政府的压力。

    2.建立排除琐细纠纷的诉讼成本调控机制。根据国家GDP、居民消费指数、通货膨胀率等情况变化,动态设置诉费标准,使诉讼成本与社会经济发展水平相适应;提高立案标准,将事实清楚、法律关系明确、争议标的过小的大量纠纷向其他解决机制分流;降低行政机构及民间调解等诉外解决机制收费标准及操作的难度,缩短程序周期,使诉外纠纷解决更加经济便捷、有吸引力;加强立案前调解制度建设,探索建立诉讼当事人无正当理由拒绝庭前和解的惩罚性机制,增加责任人的成本风险;设置滥用诉权惩戒制度,遏制滥用司法资源的行为。

    3.确立“调解优先”与能动司法的互补竞争性关系。准确理解和发挥司法调解的职能作用,纠正调解万能化倾向,将其作为一种替代性纠纷解决方式从审判中独立出来,调审分离、调审并重,使调解成为诉讼的前置程序或独立阶段,确保其成为充分发挥当事人平等对话、自由处权和合意解决纠纷的平台。促进各层级及不同地区法院“审调平衡”,基层法院可多适用调解,高层级法院则需更多关注对重大、有影响力的案件做出判决,为社会确认或提供规则依据。

    (二)调配与利用:科学合理配置司法审判资源供给

    1.法官编制配置标准与案件管辖机制动态化。改革法院编制配置的标准和方式,综合考虑行政区划内户籍人口、流动人口、经济增长和案件数量等因素确定编制名额,使司法人力资源总体配置更为科学合理;适时调整案件地域管辖和级别管辖,必要时可在上级法院的协调下,通过移送管辖和指定管辖调节分配案件资源,使案件数量在不同地区及各层级法院间均衡分布。

    2.科学配置法院内部现有资源。将工作重心和人财物配置向案件多、人均结案数量高的中基层法院及审判一线倾斜;合理确定法院内部审判业务部门与综合部门人员比例,鼓励非业务部门法官在案件高峰期挂职业务部门分担审判任务;探索高效的法官、法官助理及书记员组合方式,把法官从繁杂的审判辅助性工作中解脱出来。

    3.挖掘司法潜能。确立利于资源良性配置的管理体系;充分发挥简易程序、督促程序在方便当事人行使权利、节约司法资源方面的优势;针对类型相近、比例较大、特点鲜明的纠纷,实行专业化合议庭或专业化审判庭的审理模式;建立民事案件跨审判业务部门的均衡办案机制,使案件在不同业务庭间合理均衡分流。

    4.建立健全法院主导多元化纠纷解决机制的评估与奖惩机制。将指导人民调解开展工作、配合司法行政部门培训、诉前纠纷调解、民调协议审核确认执行等工作作为法官的明确职责,实行量化考核,与奖惩挂钩。促成人民法院积极主导并良性融入多元化纠纷解决机制局面,进而推动从单一纠纷解决局面到多元化纠纷解机制的真正转变。

结语:

    构建多元化纠纷解决机制,是一个涉及部门众多的系统社会工程,无论其形式内容还是制度建设,都需进一步规范和完善,要赢得广泛信赖并吸引民众主动加以利用,实现有效分流纠纷解决之目的,可能需要更长的时间。必须明确的是,多元化纠纷解决机制不是维护社会稳定和谐的万能钥匙,它充其量只是社会矛盾发生后的一种补救方法。现阶段,很多纠纷是由于政治或经济体制转型、社会资源分配失衡带来的,这些问题需要在行政或政策范围内进一步协调和解决,而无法通过司法带领人民调解、仲裁等非诉方式彻底化解。因此,构建多元化纠纷解决机制,应注重促进社会和谐进步和推进法治可持续发展,而非仅仅拘泥于纠纷的解决。更加艰巨的任务是,找到问题的根本原因,真正变堵为疏、标本兼治。

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编辑:冯倩    

 

 

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