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北洋政府时期的银行监管制度

作者:范丽丽  发布时间:2014-01-15 11:05:40


    银行业作为一种经营货币和信用的特殊产业,在整个国民经济的发展中居于重要地位。加强银行监管,既可以保证银行业健康有序的发展,也对社会经济的发展有重要的意义。北洋政府时期就已经意识到加强银行监管的重要性。在整个北洋时期,政府决策部门在银行监管制度建设方面做出了种种努力,并取得了良好的实效。

    银行监管的主体一般是中央银行、财政部或专门的监管机构。1912年11月,北洋政府正式设立财政部,由其中的泉币司具体负责银行监管的事宜。财政部泉币司对全国银行业的管理由其分科负责办理。有关银行监管职责主要是泉币司第一科和第二科负责。泉币司第一科负责:中国银行官股事项;中、交两行则例内规定应属财政部核准事项;中国实业银行筹备事项;银行公会设立监督事项等。第二科负责:普通商业银行验资注册事项;农工银行筹备事项;储蓄、殖业等特种银行核定事项;核定各种私立银行章程规则事项;外国银行新设立案事项;稽查取缔各种私立银行事项。1923年1月,财政部又改订泉币司分科执掌令,扩大或者进一步细化各科银行监管职责。第一科负责:关于监督指挥国家银行事项;关于各官股银行核准设立及监督指挥事项;关于国际汇兑银行核准设立及监督事项;关于银行公会核准设立及监督事项;关于监督指挥平市官钱局事项;关于调查统计本科执掌各银行事项;关于清理大清银行事项等。第二科负责:关于商业银行核准设立事项;关于农工银行核准设立事项;关于储蓄、殖业等特种银行核准设立事项;关于中外合资银行核准设立事项;关于核办外国银行事项;关于监督商办银行事项;关于清理德华银行事项;其他关于商办各种银行事项;第三科、第四科执掌货币的铸造和发行。由此可见,北洋政府时期确立的以财政部泉币司为银行监管主体的监管模式,权力相对集中,各科职权分工明确。在当时中央银行缺失的情况下,是具有很深远的现实意义的。

    银行监理官的设立是北洋政府对银行业实施监管的另一个重要措施。北洋政府最先在中国银行内部开始设立监理官,接着从单个银行设立监理官,逐渐发展成为整个银行业普遍推行的银行监理官制度。北洋政府一直将中国银行视为国家中央银行。1913年4月28日,财政部公布《中国银行监理官服务章程》,其主要内容有:中国银行监理官承财政总长之命,监视中国银行一切事务;中国银行监理官须随时检查中国银行各种薄记及金库。前项检查,每星期内至少一次;中国银行监理官须随时检查中国银行兑换券发行数目及准备状况;中国银行监理官须随时检阅中国银行各种票据及一切文件;中国银行监理官须随时质问银行事务一切情形,如认为必要时,须请银行编制各种表册及营业概略等等。《中国银行监理官服务章程》是有关设立银行监理官的专门法规,该法规的制定和颁行使银行监理官正式成为银行监管手段之一。在中国银行推行监理官制度的同时,为了加强财政部对全国银行业的监管,1913年,以此为先例,银行普遍推行银行监理官制度,派监理员分驻各省官银钱行号,对其实行监督管理。同年,财政部正式公布了《各省官银钱行号监理官章程》。根据该章程的规定,监理官的职责主要有四点:一是随时检查各省官银钱行号各种薄记及金库;二是随时检查纸币发行数目及准备状况;三是随时检阅各种票据及一切文件;四是随时质问一切事务情形。同时规定各地银钱业监理官的任命由财政总长决定,并受命于财政总长。该章程公布的同日,财政部又公布了《财政部各省官银钱行号监理官办公规则》,该规则对监理官的薪水支给,办公处所的设置及办公费用等问题给予了进一步的补充说明。这标志着北洋政府时期银行监理官制度的正式确立。监理官直接由财政总长任命,薪水由财政部支给,直接受命于财政总长,对各省官银钱行号进行现场稽查和监督,他的普遍设置,无疑使财政部加强了对银行业的监管。

    银行监管法规的构架是银行监管制度的另一个重要方面,北洋政府上台之后,为了改变银行监管无法可依的现状,初期一直沿用晚清政府颁布的各项银行法规,这包括《银行通行则例》、《储蓄银行则例》、《殖业银行则例》和《银行注册章程》等,对当时银行的开业登记、审批以及银行经营的业务范围等都有所规定。然而,这些银行法规毕竟是晚清政府颁行的,与当时的北洋时期的情形有很多不适用的地方。1927年,财政部颁布公布施行《银行注册暂行章程》。该章程增加了:“凡呈报财政部注册之银行,均依照所规定的不同资金总额,分别缴纳注册费;银行如有变更执照所载事项时,应将原领执照缴还财政部换领新执照”等内容。财政部后又拟定了《银行通行法草案》二十五条暨施行细则草案十九条和《储蓄银行法草案》二十一条暨施行细则十九条。然而这些法案还未来的及审议颁行,北洋政府就垮台了,但就内容而言,比晚清时期的银行法规有了较大改进。另外还需特别指出的是,北洋政府时期还制定了专门的银行监管法规,1916年12月财政部为稽查全国银行起见,订立《银行稽查章程》十八条,由部令公布,从内容上看,这是中国金融史上颁行的最早一部专门的银行监管法规。由此可见,北洋政府时期所颁行的有关银行监管的法规是相对比较完备的,已经明确涉及到银行业的市场准入、业务范围以及市场退出等主要监管内容。尽管有些条纹比较模糊、简单,但毕竟作为中国近代银行监管法制化的初步尝试,是前所未有的。

    由此,北洋政府时期以财政部泉币司对银行监管主体地位的确立、银行监理官制度的普遍设置以及相对完善的银行监管法规的构架,构成了北洋政府时期完整的银行监管制度。而且其中许多地方,例如银行监理官的设置和银行监管法规的构架对现代银行监管制度的建设仍然具有可借鉴性。

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编辑:鲁宁    

 

 

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