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美国的征收分类法理介绍

作者:范丽丽  发布时间:2012-11-08 16:05:09


    公益征收是我国征收概念的核心,但在各国法上,并不存在“公益征收”(征收)的宪法或法律定义。下文即介绍美国征收法理上的分类,以求对我国未来的统一征收立法提供借鉴。

    美国的征收制度标准不同,分类也不同。     

    根据征收程序的不同启动方式不同分为正式征收与反向征收。正式征收(formal expropriation),是指联邦或州政府为满足公共使用的需要,通过启动正式征收程序而对私有财产权的剥夺。“反向征收”( inverse condemnation),顾名思义,是逆正式征收程序而发动的一种征收;具体而言,是指因政府在未采取正式征收程序而剥夺私人财产权的情况下,由财产所有人为寻求补偿而发动的征收诉讼。 因此,单就概念而言,正式征收与反向征收的主要不同点在于:其一,正式征收的启动主体是政府,反向征收的启动主体是私有财产权人。其二,政府在正式征收程序中处于主动地位,而在反向征收程序中处于被动地位。其三,正式征收是国家征收权的正式、公开发动,须严格遵循相关的征收程序;而在反向征收中,政府试图规避正式征收程序,从而达其不欲补偿的潜藏目的。其四,若启动正式征收程序,政府必须给予补偿;而在反向征收诉讼中,政府是否负有补偿义务,由法院裁决。其五,正式征收是一种行政程序,而反向征收是一种司法程序。

    反向征收又可再分为“占有性征收”(physical takings)和“管制性征收”(regulatory takings)。但若从广义上讲,实际上inverse condemnation与regulatory takings二者同义,因为所有的“反向征收”往往都是因为政府的“regulation”(管制)而引发的。因此,广义上的“管制性征收”包含了“占有性征收”,所谓“占有性征收”只是一种包括了事实上的“侵入”( invasion)或“占有”(occupation)因素的管制性征收而已。因此可以说,在与“反向征收”同义的意义上,广义的管制性征收可区分为包含了占有性或侵入性因素的管制性征收与不包含占有性或侵入性因素的管制性征收。将反向征收区分为占有性征收与管制性征收的意义在于:在占有性征收情形,存在对土地等财产的有形物理侵入,并且形成了永久性的实质占有,该种侵入或占有等同于对所有权的剥夺,因其对财产权的侵犯和剥夺是明显的,所以必须予以征收补偿,故其本身构成了判例法上的一种本质规则;而在管制性征收情形,完全不存在有形的物理侵入,只是因过度的法管制而导致财产使用权等的被侵损或剥夺,因而管制性征收并不构成一种本质规则。由于占有性征收在认定上往往不存在大的困难,所以美国现今的征收法实际上已经演化成了“管制性征收”的同名词,几乎所有的疑难复杂案件都是围绕着管制性征收而引发的,“takings”实际上已经等同于“regulatory takings”。

    全部征收与部分征收。之所以存在这一分类,与美国财产法上“所有权整体性”(the unity of ownership)和“概念性分割”(conceptual severance)两种不同的所有权概念观有关。“所有权整体性”本源上是大陆法系的一种所有权观,认为所有权是一种独立的不可再分的权利,占有、使用、收益、处分等仅为所有权的权能,而非独立于所有权之外的独立权利。与此不同,英美财产法的通行观念则认为,所有权是一个“权利束”(a bundle of rights),占有、使用、收益、处分等不仅为构成所有权的要素,而且其本身即分别是一种独立的权利(discrete right)。在征收法上,这两种不同的所有权概念观带来的一个直接问题就是:征收必须是对所有权整体之剥夺,还是对占有、使用、收益、处分等所有权之部分的剥夺亦可构成征收?这就涉及全部征收(total takings)与部分征收(partial takings)的类型区分问题。在美国征收法上,就财产权之全部剥夺而构成的全部征收而言,不存在任何争议,而极具争议的只是部分征收问题。

    在对待部分征收问题上,美国学者Epstein教授持坚定的支持态度。他认为:“征收条款对私有财产权之每一部分(each part)所提供的保护与其对财产之整体所提供的保护是同样的,既不多亦不少(no more and no less)。不论构成所有权这一权利束中的基本权利(basic entitlements)被如何地划分,也不论此种划分被进行过多少次,这些基本权利之整体以及每一种基本权利,都不脱征收条款之保护范围。”因此,在Epstein看来,不论是财产权的物理分割、功能分割还是时间分割,都会构成财产权征收从而应予补偿。正是立基于此, Epstein在其著作中,就占有权的征收、使用权的征收、处分权的征收等做出了相当详尽的分析。

    根据征收标的不同分不动产征收、动产征收、智慧财产权征收及其他财产权益征收。统观美国的判例与学说可以发现,在美国的征收法理中,不论被侵害的对象为何种类型的权益,都可能构成征收。Andrusv. Allard一案,就属于对老鹰羽毛制品此种动产处分权的征收。美国法院较少审理智慧财产权征收案件,但智慧财产权毫无疑问也属于美国宪法征收条款所保护的财产权范围,因此,对专利权、商标权、著作权以及商业秘密等智慧财产权的剥夺都完全可能构成征收。美国联邦最高法院在1984年的Ruckelshausv. Monsanto Co.案中,就政府是否能够以及何时能够对智慧财产施以实质干预而不抵触宪法上的征收条款问题,阐明了自己的观点。法院在该案判决中指出:无形财产权( intangible property),如商业秘密(trade secrets),属征收条款意义下的私有财产权。就本案而言,环境保护局(EPA)对商业秘密的披露,如果发生于法律明确予以保护而不许披露的期间,那么很显然会构成征收;但由于本案不存在免于披露的明确保护,因此Monsanto不存在基于投资的合理预期(reasonable investment-backed expectation),所以也就不构成征收。至于其他财产权益的征收,套用大陆法系的术语来讲,主要是指所有权以外的他物权的征收以及合同权益的征收。如在Armstrongv. United States案中,就涉及对法定优先权的征收;在United Statesv. W illow RiverPowerCo.案中,就涉及对水权的征收;在Almota FarmersElevator&Whse. Co.v•U•S•案中,就涉及对承租权的征收。综上所述,在美国征收法上,凡是对宪法财产权条款意义上的任何财产权益的剥夺,都可构成征收。

    根据征收权启动的不同主体分为行政征收、立法征收和司法征收。在美国法上,行政征收即正式征收,是指由联邦政府、州政府或地方政府依法启动正式征收程序而发动的征收;立法征收即管制性征收,因为所有的管制性征收都是由议会或政府的管制性法令造成的;但关于司法征收,在美国尚存较大争议。

    法院通过做出新的判决,就先前对普通法、制定法或宪法作出的先例解释予以撤销或变更,从而致使财产权人因法律地位的改变而发生损失,由此而导致的征收问题即为司法征收( judicial takings)。在美国,不论是联邦法院还是州法院,一直坚持认为,司法判决不可能构成司法征收(亦即不能被作为管制性征收而予以挑战)。 在学理上,拒绝认可司法征收的理由是:法院既不像立法者也不像行政主体,其本身并不拥有对私有财产权予以征收的权力。因此,适用于管制性征收的规则并不能适用于法院。我们不能说,当法院必须通过启动征收权而非警察权来取得私人财产的情况下,其改变法律的目的就在于规避自己应负的补偿义务。法院无权取得财产,它当然也就不可能拥有用以补偿司法征收的资金。最重要的一点理由在于,法院不可能将自己的行为定性为征收,因为这将把它们置于公众的批评之下,从而妨碍他们以其认为适当的方式解决纷争。所以,基于这些理由,法院始终认为,当它们对财产法重新作出解释时,它们从来没有否定任何人的财产权,它们只是在简单地澄清:那样的财产权在事实上是从来不存在的。正如有判例指出的:“在任何的普通法规则中,一个人既不拥有财产权,亦不拥有既得利益”; “在任何的法律规则中,没有人拥有既得利益可以使其有权声称为了其利益法律必须保持不变”。虽然法院不会自找麻烦地将自己的判决认定为征收,但不能说司法征收在美国征收法上完全不可能存在。实际上,联邦法院,特别是联邦最高法院,完全有可能将州法院的判决认定为构成司法征收。因为这样做,根本不会影响到联邦法院的司法权威和自由裁量权。这种可能性在1994年的Stevensv. CityOfCannon Beach案的不同意见书中有所显现。在该反对意见书中, Scalia和O’Connor两位大法官表明了其观点,认为应对一个重新分配财产权的州法院判决,就其违反征收条款的可能性做出评估。Scalia大法官指出:“该案提出了一个重大的涉及宪法第五修正案的征收问题。……其重大性一方面在于,它涉及一个问题判决的合宪性问题;另一方面在于,它对土地的攫取将漫延整个俄勒岗海岸。……不论是立法性法令还是司法性决定( judicial decree),都不能授权州政府在无补偿的情况下将私有财产(private property)转变为公共财产(public property)。”Scalia大法官的上述反对意见至少表明一点,即美国联邦最高法院有意于对司法的再解释( judicial reinterpretation)不能构成征收的传统观点予以重新考虑。

    在Munnv. Illinois案中,法院判决在指出“在任何的普通法规则中,一个人既不拥有财产权,亦不拥有既得利益”之后,同时又指出:“基于普通法规则而已经构建的财产权,在未经正当程序的情况下,是不能被剥夺的。”这一判决实际上已经表明,虽然普通法不能直接授予个人以财产权和财产利益,但个人基于对普通法规则的信赖而构建的私有财产权当然应受到法律的保护。因此,可以合理地得出一个推论:若一项司法判决所采取的法律规则已为权利人所信赖,权利人亦基于此规则而形成了某种私有财产权,而另一个司法判决却改变了该规则,致使权利人的财产权丧失或遭受重大限制,则后一个判决就引发了一个征收问题。举例来说,假设州普通法授予滨岸权利人(riparian owner)一项权利,基于该权利其有权阻止他人进入平均水位线以上的沙滩,但此后的一项州普通法判决却改变了此项规则,宣告滨岸权利人无权阻止他人进入植被线以内的沙滩。这后一判决就剥夺了滨岸权利人的一项独立财产权(discrete asset),即阻止他人进入由平均水位线至植被线以内沙滩的权利。这就会引发一个司法征收的问题,在此,并非因为前一项普通法规则本身就是一项私有财产权,而是因为前一项普通法规则被用来构建了一项私有财产权,而新的法律规则却剥夺了该项既成的私有财产权。

    综上所述,在美国法上,虽然对司法征收能否构成一种独立类型的征收尚存争议,并且亦无确定的判例以资证明,但其在学理上的证成还是完全可能的,并且美国联邦最高法院的判例亦为其开放了可能性空间。

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编辑:陈思佳    

 

 

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